Miradas contemporáneas de política pública. Carlos Emigdio Quintero Castellanos
puede interpretarse como una rama de la política tecnológica (la cual a su vez, recordemos, es una rama de la política industrial). Sin embargo, lo opuesto también puede ser argumentado, viendo a la innovación como el elemento central de la política económica, por ejemplo, y la política tecnológica podría ser vista como la sección que sólo atiende los elementos técnicos que implica la innovación (Banco Mundial, 2010). Para los fines de este texto y en la sección presente, los elementos de la política de innovación que empatan con la política tecnológica serán tratados como parte de la política tecnológica.
La innovación puede verse tal como sugieren Edler y Fagerberg como: El resultado de ‘nuevas combinaciones’ (Schumpeter, 1983) de conocimiento, capacidades, y recursos existentes; se puede ver como una fuente importante de campo en todas las actividades económicas, en países pobres y ricos (Fagerberg y otros, 2010), en baja tecnología o alta tecnología (Von Tunzelmann y Acha, 2004), en servicios (Gallouj y Djellal, 2011; Rubalcaba y otros, 2012), así como en manufactura, en el sector público (Osbourne y Brown, 2013), así como en el sector privado (2017: 4, traducción libre).
Joseph A. Schumpeter (1983) es reconocido como el padre de la teoría de la innovación, distinguía la invención como una nueva idea de cómo hacer alguna cosa, y la innovación, cómo llevarla a la práctica. También pueden encontrarse dos perspectivas en innovación, una que considera sólo el proceso lineal de la invención, y otra más integral, que trata de explorar todo el ciclo de innovación desde sus redes de creación, los procesos de difusión, implementación y consecuencias (ibídem).
La política de innovación en años recientes (desde finales de los años 1980) ha tenido una tendencia a formularse como un “Sistema nacional de innovación” (Programa Nacional de Innovación 2006 a 2012 o Programa de Desarrollo Innovador 2013 a 2018 en México), mismo que ha sido promovido por la Ocde y puede identificarse como una actualización con tintes evolucionistas de las políticas previas. Dicho sistema se fundamenta en que los distintos países son heterogéneos en la producción de innovación, que debe invertirse en crear un ambiente nacional para la innovación a nivel de empresas y como una política articulada (interactiva) entre distintos sectores actores y firmas puede contribuir a sostener dichas interacciones que permitan flujos y procesamiento de conocimiento, técnicas, habilidades, recursos humanos y financieros, mercados, etc. Más adelante revisaremos el caso de esos sistemas en México.
Como vimos en la sección anterior sobre los fundamentos de la tecnología, la invención o desarrollo de tecnología puede ser visto como una capacidad humana, construida con base en la acumulación de conocimiento y las condiciones necesarias, sobre todo recursos físicos, contextuales y temporales. Es en este sentido que las agendas de innovación buscan la generación de nuevas ideas y tecnologías.
La investigación, en ese sentido, aporta otras pistas sobre cómo se genera la innovación. Aunque quizá tal como argumenta H. Maturana, las ideas surgen en una “persona específica en un momento histórico específico”, lo que no significa que sea realizada por un individuo en aislamiento alejado de procesos de conocimientos interdependientes. Steven Johnson, quizá una de las voces más escuchadas en ese sentido, gracias a su difusión en medios digitales, ha insistido en que la innovación se genera en “redes líquidas”, es decir, con interacciones robustas entre distintos individuos con cierto nivel de heterogeneidad, más allá de individuos aislados.
Las invenciones no son planificables, como comentaría Norbert Weinner, padre de la cibernética y director de Ingenierías del Instituto Tecnológico de Massachusetts (Mit) a mediados del siglo xx, sino que dependen de las condiciones que se generan en la base, es decir, disponer de personal, espacio, tiempo, herramientas, materiales y otros; entonces luego pueden esperarse ciertos resultados, aunque con alto nivel de imprevisibilidad (1995). Johnson en ese sentido argumenta que muchas de las innovaciones históricas se desarrollaron con base en intuiciones que fueron madurando en el transcurso de los años o lo que él denomina “corazonadas lentas” (2010).
En relación con la política tecnológica, invita a pensar que se requiere generar las condiciones para permitir las interacciones robustas entre distintos conocimientos y, a su vez, que puedan permitir madurar las “corazonadas lentas” de los científicos, es decir, permitir condiciones para que mentes creativas puedan errar perspectivas y continuar explorando sus intuiciones, algo que por lo general se mantiene ajeno a las política de innovación o a las políticas de ciencia y tecnología en países menos desarrollados, debido a los altos costos que puede implicar.
La política de innovación, como ya mencionamos, será abordada como parte de la política tecnológica, al menos en los sectores donde tratan sobre los mismos asuntos, los cuales, en la práctica, y dados los paradigmas predominantes en estos campos, tocan los mismos asuntos. Sin embargo, hay una serie de interpretaciones de la política tecnológica que escapan al contexto que es abordado en política de innovación.
Los discursos de política pública, innovación versus tecnología
Vale la pena señalar ciertos puntos relacionados con el discurso de la política tecnológica y la innovación.
El uso discursivo de “política de innovación” en el contexto de desarrollo económico es que presenta ciertas ventajas frente a una “política tecnológica” en relación con la amplitud de temáticas que puede incorporar. Presenta ventajas, por ejemplo, para incorporar los modos de hacer las cosas o los procesos; la innovación empuja hacia la posibilidad transformativa, así como abrirse a temas de adaptación a contextos diferentes, y a temáticas de medio ambiente y justicia social, entre otras.
La política tecnológica por lo general se asocia más con la transformación de la vida material (dependiendo la definición) y, como tal, la tecnología se presenta en el imaginario como un aspecto más abstracto, neutro o incontrolable. Sin embargo, en la práctica la política tecnológica y la de innovación funcionan de la mano, y se refieren más a procesos equiparables.
Los discursos dominantes de política tecnológica, tanto en investigación como en implementación por gobiernos y organizaciones internacionales, están predominantemente volcados en la innovación, y más específicamente en mejorar la productividad y distribución, así como para lograr ventaja competitiva y comparativa. Si bien se guarnecen las políticas tecnológica e innovación, con mejoras perpetuas para los usuarios y recientemente con el tema de sostenibilidad (buscando sustitución de materiales, reducir la obsolescencia y costes medioambientales, reintegrar materiales y otros), continúan buscando los mismos objetivos asociables con el desarrollo económico, ya sea por un camino neo-clásico o evolucionista.
Instrumentos y mecanismos de política tecnológica
Hay una diversidad de mecanismos de política pública relacionada con la tecnología, en esta sección revisaremos algunos de ellos. Los mecanismos han sido diferentes según los países y los periodos históricos, por lo que no es posible hablar de un bloque único de políticas.
Al menos otros dos intentos de aglomeración de políticas se pueden reconocer: aquel de la Comisión Europea (2008), que agrupa 37 tipos de instrumentos en tres niveles. Otra tipología es la de Borrás y Edquist (2013), la cual reconoce entre instrumentos regulatorios, económicos y financieros, e instrumentos blandos.
Para este texto presentamos la perspectiva de Edler y Fagerberg (2017), que se hace en relación con la política de innovación y la hemos adaptado con algunos instrumentos generales que son utilizados en países de renta media y baja en política tecnológica (véase la tabla 1, que presenta una visión sintética de los instrumentos, pero lo suficientemente robusta para navegar sobre algunos de los mecanismos más comunes que encontramos en la literatura contemporánea).
| Cuadro 1. Instrumentos de política pública, orientación y metas | ||||||||||
| Orientación general | Metas | |||||||||
| Instrumentos de política tecnológica | Oferta | Demanda | Incrementode I & D | Habilidades | Acceso a expertise | Mejorar capacidadsistémica,complementariedades | Mejorar demanda de innovación | Mejorar estructura | Mejorar discurso | |
| 1 | Incentivos fiscales para I & D | Alta | Alta | Baja | ||||||
| 2 | Apoyo | |||||||||