Miradas contemporáneas de política pública. Carlos Emigdio Quintero Castellanos
busca desarrollar infraestructura pública clave para poder desarrollar distintos sectores manufactureros, en especial los sectores de transporte y energía. A su vez, las políticas industriales buscan desarrollar industrias estratégicas, es decir, aquellas que utilicen las industrias existentes, que permitan alimentar a otras industrias y que promuevan la creación de otras industrias en lo que se ha denominado como vínculos hacia adelante y hacia atrás (Hirschman, 1987). Las políticas industriales son típicas de las llamadas economías mixtas, donde existe un mercado y el gobierno tiene un cierto rol de propiedad e intervención; la mayor parte de las naciones del globo en la actualidad tiene economías de ese tipo, en las cuales varía el grado de intervención por parte del gobierno.
En las políticas industriales se pueden señalar instrumentos o mecanismos de apoyos horizontales, los cuales abarcan una serie de actividades productivas, sin especificar empresas o sectores; y verticales, las cuales van dirigidas a empresas específicas, territorios o sectores bien delimitados (Dussel, 2013). Además, se puede dividir entre políticas industriales defensivas o proteccionistas, en las cuales se protegen con aranceles industrias específicas que tienen un papel actual importante en el desarrollo o las industrias incipientes o infantes (se incuban con subsidios de gobierno); a su vez es posible diferenciar las políticas ofensivas, que buscan generar mecanismos que puedan dotar de ventaja a una nación, como acomodar los arreglos internacionales para movilizar capital, tecnología o deslocalizar la mano de obra, o también se puede considerar desarrollar activamente tecnologías de alta tecnología que ayuden a generar altos regresos sobre la inversión y dotar de una ventaja comparativa.
En América Latina, la política industrial tuvo una gran fuerza desde los años 1940 hasta finales de los 1970 (en México de 1940 a 1982), cuando el Modelo de Sustitución de Importaciones tuvo vigencia y se trató de desarrollar la manufactura para fortalecer los mercados internos y a su vez generar productos con mayor valor añadido para vender en otros países.
En el caso de México, constantemente se señala el relativo fracaso en la articulación e implementación de las políticas industriales desde los años 1980, tanto en su formulación, evaluación y formulación básica de política, donde las dimensiones de los sectores y factores endógenos geográficos han carecido de articulación, predominando en ese sentido un vuelco al comercio exterior y arreglos arancelarios —con fundamento más ideológico que con sustento empírico—: “‘un barril sin fondo’ para la corrupción, ineficiencia y la obtención de rentas por parte de los propios funcionarios y empresas que no requieren de estos incentivos” (Dussel, 2013).
Esto puede contrastarse, por ejemplo, con Corea del Sur, que hace escasos 50 años presentaba un atraso mayor en prácticamente todos los rubros del desarrollo y ha logrado una implementación generalizada de políticas tecnológicas y en la actualidad rebasa a México en manufactura, Producto Internto Bruto (Pib) y a su vez tiene menor desigualdad (Índice de Gini: México 0.459 versus Corea, 0.295, con datos de la Ocde, 2015).
Dado que la gestión de la tecnología es un factor central en la política industrial, la política tecnológica se ve como una rama de la política industrial. Otra forma de definir a la política tecnológica sería como una política industrial activa, en el sentido que influye directamente en el proceso de generación de servicios, productos y de mejoras en productividad, distribución, entre otros, versus políticas industriales pasivas, que constituirían arreglos institucionales tales como aranceles y acuerdos, entre otros.
Política de ciencia
La política de ciencia puede ser definida como:
Reglas, regulaciones, métodos, prácticas y guías mediante las cuales la investigación científica es conducida. También refiere a los procesos dinámicos, complejos, e interactivos —dentro y fuera del gobierno— que afectan como las reglas, regulaciones, métodos, prácticas y guías son ideados e implementados (Neal, Smith y McCormik, 2008).
En otras palabras, es la política pública que gobierna la ciencia y cómo considera que puede servir mejor de mejor manera el interés público.
La política de ciencia trata con todos los aspectos que influyen cómo es que se crea conocimiento, cómo se distribuye y cómo puede contribuir al desarrollo nacional (expresado como desarrollo económico). Por ello, la política de ciencia trata con la inversión pública y privada en proyectos científicos, las carreras de los científicos, los vínculos con industria y el desarrollo de tecnología, redes de innovación, etcétera. La política científica rara vez está expresada independientemente de la tecnología o de la innovación; por otra parte, hay aspectos específicos que competen a la ciencia como tal. Por ejemplo, en México, el campo de política casi siempre está expresado como política en ciencia y tecnología.
El gobierno de la ciencia se puede justificar desde numerosas perspectivas de desarrollo; sin embargo, la justificación más común es a través de su papel en el desarrollo económico. Por ejemplo, la “teoría de desarrollo endógeno”, de Paul Romer (1994) señala que el crecimiento económico se da por fuerzas endógenas de inversión en capital humano y sobre todo en conocimiento, ya que éste, a diferencia de los recursos naturales como la tierra o el capital fijo (maquinaria, infraestructura, etc.), no tiende a disminuir en calidad o disponibilidad, es decir, no tiene rendimientos decrecientes; al contrario, el conocimiento siempre posee rendimientos incrementales.
A su vez, el conocimiento genera derramas, que constantemente están alimentando a otros esfuerzos, permeando la economía y la sociedad. Incluso el Banco Mundial (1999) ha insistido en que la inversión en ciencia (a través de la investigación y el desarrollo) explica parcialmente, porque algunos países han incrementado su renta y otros aspectos de calidad de vida. No es sorpresivo que se encuentre constantemente una correlación entre inversión en Investigación y Desarrollo (I + D) e incremento en el Pib, como muestran estudios recientes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) (2017).
Alejandro Canales (2007) señala que la política científica en México ha tenido una eficiencia cuestionable. Aunque ha avanzado lentamente, la implementación de política como tal ha sido errática, en ocasiones fortuita como fue el surgimiento del Sistema Nacional de Investigadores durante la administración de Miguel de la Madrid, el cual surge más por la movilización de científicos que por una política de gobierno. Por lo general ha sido en detrimento, en muchas ocasiones por afectaciones de crisis en el gobierno y pobre implementación, involucrando actores con escaso conocimiento del tema (legisladores).
En años recientes el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) ha incrementado su independencia, pero su presupuesto ha disminuido. Aun así, el gobierno federal y facciones ajenas continúan influenciando el funcionamiento de la institución. La eficiencia de la política de ciencia está por verse en los próximos años, empero, considerando el rezago estructural de los aparatos institucionales científicos, el panorama mexicano no es alentador.
Aunque la tecnología y la ciencia se alimentan mutuamente, como sectores no funcionan necesariamente del mismo modo. Como política pública, existe definitivamente una dependencia por parte de la política tecnológica en la política de ciencia, por lo que no es errático pensar en que el fortalecimiento del sector científico puede fortalecer la creación de tecnología. Sin embargo, es común que la tecnología escapa del campo de la neutralidad científica, acercándolo discursivamente más a la producción y al desarrollo económico.
Política de innovación
La política de innovación busca “la introducción de nuevas soluciones en respuesta a problemas, retos u oportunidades que surgen del medio social o económico” (Edler y Fagerberg, 2017 [traducción propia]). Aunque en los hechos la innovación está centrada en tecnologías y procesos (los cuales pueden acertarse como tecnologías a su vez), con fines similares al común de política tecnológica, buscando ventajas competitivas y comparativas. La política de innovación es relativamente nueva en la concepción presentada, predominancia a partir de los años 1990, y antes se incluía independientemente o en otros cuerpos de política (ibídem).
Aunque se comparte una sección importante de temáticas entre la política de innovación y la política tecnológica,