Miradas contemporáneas de política pública. Carlos Emigdio Quintero Castellanos
el desarrollo de tecnología se permite el monopolio temporal sobre los resultados de la investigación y luego la promoción de la competencia.
En la medida que se logren proteger eficientemente los resultados se limitará para que dicha información se distribuya y utilice por la población en general y los mercados, generando otra “falla de mercado” en relación con una distribución ideal. En ese sentido tres políticas que surgieron, previo a su justificación teórica, fueron: 1) la inversión pública en investigación básica (ya que los regresos son inciertos y se dan en un plazo indefinido, por lo general largo); 2) subsidios de investigación y desarrollo en empresas privadas; y 3) el fortalecimiento de los derechos de propiedad (Edler y Fagerberg, 2017).
Como “fallas de mercado” pueden ser señaladas asimetrías de asimilación y asimetrías de información (o información imperfecta) en los distintos territorios y en condiciones. Es decir, ciertas empresas tendrán mejor información, la cual las sitúa en una posición ventajosa, la información fluirá mejor en algunas empresas, circunstancias y sectores que en otros. A su vez ciertos contextos (países incluso) y sectores podrán asimilar (incorporar, utilizar, modificar) las tecnologías de mejor manera que otros y de manera acumulativa (muy visible en políticas de transferencia tecnológica). Otra falla de mercado, que a su vez está relacionada con las anteriores, puede ser señalada en las tendencias monopólicas en relación con el aprovechamiento y asimilación de tecnología, tendiendo a polarizarse y acumularse de manera más eficiente conforme más tecnología se comienza a aglutinar, ello que conlleva a ventajas acumulativas. Por tanto, las políticas públicas que corrigen las fallas de mercado relacionadas con las tendencias monopólicas están vinculadas con la promoción de competencia (Sharp y Pavitt, 1993).
Por otro lado, la perspectiva de economía evolucionista no centra su análisis en fallas de mercado, sino que supone que la política debe intervenir para mantener las interacciones y capacidades entre los distintos componentes del sistema de innovación (Nelson, 1993), de modo que se interviene en aquellos aspectos que se considera que no están desempeñándose de modo adecuado (Edler y Fagerberg, 2017). Las perspectivas de Schumpeter (1983), que consideraban la innovación como un fenómeno social que no sólo dependían de las empresas, sino de un medio ambiente social y económico, y que en general tendían a restringir la innovación, han sido actualizadas por la evidencia, mostrando a la innovación como un fenómeno interactivo y su medio ambiente como un facilitador (u obstructor) (Edquist, 2004, citado por Edler, Mowery y Fagerberg, 2016). Es por ello que la política tecnológica, desde la perspectiva evolucionista, se centra en el ambiente de creación de tecnología, así como apoyar las capacidades, el intercambio, interacciones y cooperación para la producción de tecnología (Edler y Fagerberg, 2017).
Otro aspecto central de una perspectiva evolucionista es que en la implementación comúnmente está proyectado en dos momentos: 1) en la creación de nuevas variedades de tecnología (invención/innovación), y 2) la selección de tecnologías para un desarrollo económico en el largo plazo. En este punto vale la pena considerar que la configuración tecnológica actual se genera a partir de la industria privada existente y las prioridades de gobierno; comúnmente una se tiene que adaptar a la otra.
Desde la perspectiva de sistemas de innovación, tanto los programas de gobierno, estructuras legales y las políticas son parte del sistema. Se distribuyen los diferentes componentes del sistema en distintos sectores del gobierno. Por ello, la política depende de la capacidad de coordinación de los distintos procesos, requiriendo una perspectiva holística de la política (Edquist, 2011).
Habiendo revisado brevemente ambas perspectivas podemos reconocer que una distinción importante está en el enfoque de “fallas de mercado”, ya que la economía neoclásica supone que el mercado (la institución predominante) debería dejarse estrictamente solo, excepto por la “corrección” de dichas fallas. En contraste, la economía evolucionaria pensaría sobre distintas organizaciones interactuando y con distintas funciones, identificando sectores que no funcionan óptimamente y actuando sobre las estructuras y medio ambiente para obtener resultados favorables. También es de resaltar, como señala Richard Nelson, que algunos conceptos importantes para la política tecnológica tales como “bienes públicos” o externalidades no están ligados exclusivamente a algún cuerpo teórico (2016) y continúan siendo útiles desde ambas perspectivas.
Una tercera racionalidad que puede ser identificada en relación con la política tecnológica, la cual es más difícil de determinar a la escuela de pensamiento que obedece, ya que en ocasiones mezcla elementos o incluye elementos ajenos, y se centra en la acción (como es en muchos casos reales el gobierno) es la política: “orientada a una misión” o mission-oriented (Ergas, 1987). Esa racionalidad puede tener una diversidad de formas, pero Ergas apunta que está centrada en mejorar las capacidades sistémicas y tecnológicas para una innovación horizontal, en todo el sistema (ídem). El argumento es que la tarea principal del Estado es dirigir el desarrollo tecnológico para satisfacer las necesidades de la ciudadanía y del interés nacional, buscando generar los mercados que sean más favorables para la ciudadanía (Edler y otros, 2017). Esa racionalidad, dado que aborda las necesidades de la sociedad, hasta cierto punto se podría adaptar a perspectivas comunes de política en los países de renta media y renta baja. Ello desde una orientación de generación de políticas que permitan alcanzar modos de desarrollo no-lineales (en contraste con los modelos modernistas de desarrollo, como en W. W. Rostow o Arthur Lewis), más sobre esa perspectiva se revisará en la tercera sección de este capítulo.
Otros modelos, como aquellos del economista postkeynesiano Luigi Pasinetti (1985), han señalado otros aspectos de la producción de tecnología que no han sido incluidos en los previos; por ejemplo, señalan que el progreso tecnológico no sólo afecta los métodos productivos en la economía, sino también la composición de la demanda. Es decir, conforme cambia la disposición de bienes en la economía y a su vez se generan más altos ingresos en la sociedad (derivados entre otros por incremento en productividad), lo que conlleva a que se transformen constantemente los patrones de consumo. Por eso, el cambio técnico puede también asociarse con una afectación consistentemente en el ingreso, la disposición de bienes y en los patrones de consumo. Dichas perspectivas invitan a ampliar las consideraciones e implicaciones de una política tecnológico, en este caso incluyendo estimaciones sobre las afectaciones en el consumo.
Un enclave entre industria, ciencia e innovación
A su vez, para abordar a la política tecnológica es necesario identificar los campos de política pública con los que es posible asociarle. La política tecnológica es una derivación de la más común, más reconocida y de más amplio alcance: la política industrial, la cual busca el desarrollo de la industria y, por tanto, el desarrollo económico. A su vez, la política tecnológica va acompañada de la política de ciencia, pues es imposible separar el conocimiento y la investigación del proceso de creación de tecnología. La política de innovación está enfocada de gran manera en el desarrollo tecnológico, es por ello que la política de innovación y tecnológica en la mayor parte de las ocasiones es la misma. En los siguientes incisos explicaremos cada relación.
Figura 1. Política tecnológica y políticas públicas de asociación directa
Fuente: Elaboración propia.
Política industrial
La política industrial puede ser definida como: “Las medidas destinadas a influenciar la distribución y acumulación de recursos, así como la elección de tecnologías” (Norma y Stiglitz, 2017). Otra definición más acotada podría ser: “el esfuerzo oficial total de una nación para influenciar el desarrollo sectorial y, por tanto, el portafolio industrial nacional” (Bingham, 1998 [traducción propia]).
La política industrial es sectorial, es decir, busca desarrollar ciertos sectores específicos o estratégicos de la industria, ya que desarrollar toda la industria de modo simultáneo sería un esfuerzo disperso y fútil. Las políticas industriales buscan desarrollar una sección o todo el