El presupuesto participativo. Alberto León Gutiérrez Tamayo
en la planeación, el libro de Gómez et al. (2012) señala que, aunque la planeación participativa se presentaba en la ciudad desde décadas anteriores, se fortaleció debido a la implementación del PP, lo cual permitió el robustecimiento de las capacidades de las comunidades para la formulación y gestión de los planes de desarrollo en las comunas y los corregimientos de la ciudad (p. 9). Los distintos capítulos del libro conciben la planeación como un proceso participativo que involucra elementos técnicos, la comprensión del contexto social y la viabilidad política y pedagógica. Asimismo, el texto resalta que el PP ha sido una experiencia importante en la consolidación de la democracia, en los cambios en la institucionalidad estatal y en la construcción de lo público y de la gestión del Estado.
En la línea de ubicar el PP en la trayectoria de procesos de planeación participativa en Medellín, Ayala (2014) indica que la participación ciudadana en la planeación de la ciudad ha sido uno de los mecanismos que más ha transformado las relaciones sociopolíticas entre la ciudadanía y la institucionalidad en la esfera local. Particularmente, con el transcurso de los años y con el proceso de modernización del Sistema Municipal de Planeación (SMP), la participación ciudadana se ha convertido en un mecanismo para mejorar la gobernabilidad, la gestión del desarrollo en el territorio y la gestión del bienestar de los ciudadanos.
Finalmente, Molina (2013) explora las experiencias y escenarios a través de los cuales el PP, en el rubro deportes, determina o agencia condiciones que posibilitan el mejoramiento de la vida en la Comuna 5 (Castilla) de la ciudad de Medellín. El autor concluye que la vinculación de la comunidad a la solución de sus propios problemas es muy importante para resolver situaciones que el Estado no ha podido atender.
En suma, respecto a la discusión sobre la incidencia del PP en la planeación local son varios los temas que se han tenido en consideración. Por un lado, se ha resaltado cómo contribuye a dinamizar el desarrollo local y el empoderamiento de la ciudadanía en la gestión de lo público al crear escenarios de encuentro, concertación y deliberación (Giraldo et al. 2010) y cómo ha ayudado a resolver problemas locales específicos, por ejemplo, en materia deportiva (Molina, 2013). A su vez, el PP ha contribuido a mejorar la democracia pues la planeación participativa es incluyente y pluralista (Gutiérrez, 2014) y con el transcurso de los años se ha convertido en un mecanismo para mejorar la gobernabilidad (Ayala, 2014), ayudando en la consolidación de la democracia y la institucionalidad estatal (Gómez et al., 2012). Por otro lado, se han identificado algunos límites en la implementación de la planeación participativa, por ejemplo, el lenguaje técnico y la falta de indicadores para hacer seguimiento al PP dificultan el involucramiento de la ciudadanía en la planeación local (Gómez, 2007). Igualmente, se ha señalado cómo el PP puede analizarse a la luz de metodologías participativas como la MIP (Sánchez, 2011) y la aplicación teórica de la participación (Gutiérrez y Sánchez, 2012).
2. Desafíos en la implementación
La implementación del PP en Medellín ha evidenciado desafíos en cuanto a la consecución de los fines descritos por el Acuerdo 28/2017. Algunos de estos desafíos corresponden a factores externos al mismo y propios del sistema político colombiano, tales como la baja participación de la ciudadanía, la desconfianza en la institucionalidad, el clientelismo, la corrupción, la presencia de actores armados, entre otros. Por otro lado, también se presentan retos asociados a las dinámicas particulares del PP, como son el desconocimiento de este mecanismo, la poca apropiación ciudadana del mismo, la inexistencia de un sistema de seguimiento y evaluación, el bajo control social, entre otros.
Los textos donde prevalecen los desafíos asociados a factores propios del sistema político colombiano son los artículos: “Participación ciudadana y transformación democrática del conflicto urbano. Notas a propósito del Programa de Presupuesto Participativo en la Ciudad de Medellín, Colombia” de Urán (2009); “La planeación participativa para el desarrollo en el marco de la desafección política. Estudio de caso, Medellín 2004-2010” de Londoño (2012); y “Potencial social y político de la planeación local y el presupuesto participativo en Medellín (Colombia) para fortalecer la democracia latinoamericana” de Gutiérrez, Hincapié y Villa (2016). Además, la tesis de pregrado “Aproximación a las prácticas de la cultura política en el programa de planeación local y presupuesto participativo. El caso del corregimiento San Antonio de Prado del año 2005 al 2014” de Arango (2015).
El tema de la relación entre actores armados y PP es abordado por Urán (2009) quien argumenta que, si bien la participación ciudadana no ha funcionado como un desactivador y transformador de violencias, sí ha actuado como un disipador de estas en la medida en que las reglas y procedimientos básicos de la democracia activan la imaginación y la creatividad social. En ese sentido, el texto plantea que en aquellos lugares donde se han presentado históricamente actores armados, los cuales se involucran en el PP, deben adaptarse a las dinámicas de discusión, a los procesos deliberativos y electorales y a la toma de decisiones públicas. Esto les permite interactuar con otros, ser reconocidos como ciudadanos y buscar respaldo político para sus iniciativas, lo cual implica un abandono paulatino de la dinámica militar y autoritaria (p. 185).
Desde una visión más amplia, Gutiérrez, Hincapié y Villa (2016) manifiestan que los procesos de PP en América Latina se dieron bajo el marco de transformaciones económicas, sociales y políticas, lo cual generó tensiones entre el discurso de profundizar la democracia y el neoliberalismo; no obstante, los autores plantean que los mecanismos de participación ciudadana asociados al PP pueden revertir los efectos negativos del neoliberalismo. También resaltan que, en el caso de Medellín, si bien se ha registrado la presencia de actores al margen de la ley que inciden en los escenarios de deliberación y decisión del PP, la institucionalidad ha definido criterios para salvaguardar la legitimidad del proceso; de la misma manera, las organizaciones sociales de las comunas han ideado sus propias estrategias, no violentas, para atenuar la incidencia de estos actores.
Por otro lado, la tesis de Arango (2015) analiza las prácticas de cultura política de los delegados que participaron en los procesos de planeación local y PP en San Antonio de Prado entre 2005-2014. El autor plantea como hipótesis que este ha generado relaciones neoclientelistas, don-de los actores partícipes han destinado los recursos del PP para beneficio de terceros a cambio de favores electorales, erosionando los fines del programa de planeación local y participativa y, en consecuencia, de la democracia. El desarrollo de la investigación confirma la anterior proposición, señalando que los delegados del PP poseen comportamientos políticos opuestos a la cultura política democrática como son el individualismo, el clientelismo,