прошло всего три десятка лет с тех пор, как к России были присоединены приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной «прозрачной» границей с сопредельными странами, они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствовало крупное (помещичье) землевладение, а именно – на помещика опиралась власть, проводя земскую реформу. Но сибирские территории имели более длительную историю их освоения русскими и, по-видимому, не только вышесказанное было причиной неведения здесь земского управления.
Как показывает проведённый автором ретроспективный анализ111, проблемам земского общественного управления в России посвящено большое количество научной литературы, позволяющее сделать вывод о том, что изучение данного исторического российского феномена имеет три этапа: дореволюционный этап – литература пореформенного периода, советский этап – литература о земском общественном управлении в период строительства советского государства и современный этап – этап постсоветского изучения земского общественного управления.
1.2.1 Вопросы строительства земских органов общественного управления в историографии пореформенного периода
В дореволюционной научно-публицистической литературе о российском земстве просматриваются три тенденции в отношениях исследователей к данному институту:
– характеристика государственного устройства России без рассмотрения института земского общественного управления (Дж. Ст. Милль, В. М. Гессен и др.)112. Но, характеризуя задачи представительного органа, авторы едины во мнении, что «…сущность представительного органа состоит в том, что весь народ или значительная его доля, посредством своих депутатов, избираемых периодически, держат в руках высшую власть контроля. Народные депутаты должны обладать этой властью во всей её полноте»113;
– анализ моделей регионального управления в западных странах в сравнении с российским земским общественным управлением (В. О. Матвеев, К. Кульчицкий (Мазовецкий), А. И. Васильчиков114 и др.);
– изучение земского общественного управления в его историческом развитии (И. И. Дитятин, Г. Джаншиев, В. П. Безобразов, В. М. Гессен, Б. Б. Веселовский, А. Д. Градовский, К. А. Пажитнов, Н. М. Коркунов115 и др.).
Именно учёными двух последних групп были сформулированы основные принципы российского земства, даны оценки земским преобразованиям в России. Их работами в российскую политическую культуру были введены термины «самоуправление на местах» или «местное самоуправление»116.
Правовую регламентацию выборных земских собраний, их практический вклад в развитие российской государственности рассматривают в своих работах Б. Б. Веселовский, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, И. И. Дитятин, Н. М. Коркунов, П. М. Толстой117.
Анализируя модели регионального
<p>111</p>
См. Хачатурян Б. Г. Становление и развитие местного самоуправления на востоке России: последняя четверть XIX – начало XXI вв. (историография вопроса): Монография. – Хабаровск: Изд-во ДВГГУ, 2010.
<p>112</p>
Миль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. – СПб., 1863; В. М. Гессен Основы конституционного права. Издание второе. Пг.: Издание Юридического книжного склада «Право», 1918.
<p>113</p>
Миль Д. С. Размышления о представительном правлении. – СПб., 1863. – С. 78.
<p>114</p>
См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: Изд-е 3-е, в 2 т. – СПб., 1872. Т. 1. – С. 2; Кульчицкий (Мазовецкий) К. Автономия и федерация в современных конституционных государствах: Пер. с польск. / Пер. с польск. А. Паткин. – М.: Издание Петровской библиотеки в Москве, 1907; Матвеев В. О. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции и в Пруссии. – Казань: Типография императорского университета, 1915.
<p>115</p>
Безобразов В. П. Государство и общество. Управление. Самоуправление и судебная власть: Статьи. – СПб.: Тип. В. Безобразова и Комп, 1882; Он же: Земские учреждения и самоуправление. – М., 1884; Веселовский Б. Б. Земство и его новое устройство. – СПб., 1917; Он же: Земство в неземских губерниях // Земское дело. 1917. №17/18; Гессен В. М. Вопросы местного управления. – СПб.: Издание юридического книжного склада «Право», типо-литография А. Е. Ландау, 1904; Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления // Собр. соч.: В 9 т. – СПб., 1903; Он же: Собр. соч. – СПб.: Тип. – М. М. Стасюлевича, 1899. Т. 2. Том целиком посвящён истории местного управления в России. Особенно много места занимают исследование общих отношений государства и русской провинции, а также история важнейших составных частей древнего областного общества – русского дворянства, сельских и городских общин; Джаншиев Г. Эпоха великих реформ. Исторические справки. – М., 1896; Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 1. – СПб., 1875.; Ивановский В. В. Исторические основы земского управления в России // Журнал гражданского и уголовного права. 1892. Кн. IX. Ноябрь. – С. 1—60; Коркунов Н. М. Русское государственное право: В 2 т. – СПб.: Тип. – М. М. Стасюлевича, 1909; Он же: История философии права: Пособие к лекциям, издание шестое, без перемен. – СПб.: Тип. – М. М. Стасюлевича, 1915; Пажитнов К. А. Городское и Земское самоуправление. – СПб., 1913; Толстой П. М. Земская Россия о реформе продовольственного законодательства в 1909—1910 гг. – СПб., 1914.
<p>116</p>
Необходимо отметить, что, во-первых, включение в один документ: – в пореформенное время в Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 01.01.1864 г. два уровня управления – региональное (губерния, область, уезд) и муниципальное (село, станица и т. д.); – в советское время в Конституции РСФСР разноуровневые административно-территориальные единицы (края, области, автономные области, автономные округа, районы, города, районы в городах, посёлки, сельские населённые пункты) в одно понятие «местные органы государственной власти и управления», практически на десятилетия исключило региональное управление из сферы отдельного предмета исследования российскими научными кругами и изучалось в общем контексте терминов «местное самоуправление» – в дореволюционное время и «местные органы государственной власти и управления» в советское время. Во-вторых, что касается термина «местное самоуправление», то, как объяснял Л. А. Велихов, термин был позаимствован российскими юристами в 60 гг. XIX столетия в Германии (selbstverwaltung), куда он пришел в 1850 гг. из Англии (selfgovernment). Комментируя данный тезис, Л. А. Велихова, Т. М. Говоренкова отмечает, что подобного термина «самоуправление» сегодня нет во многих странах. К примеру, во Франции он «…заменён понятиями „децентрализация“ или „муниципальная работа“ (pouvoir municipal)». (См. Говоренкова Т. М. Читаем Велихова вместе. – М.: Муниципальная власть, 1999. – С. 56—67). И до 1917 г. в российских официальных актах термин «местное самоуправление» не употреблялся, а применялся термин «общественное управление». Термин «местное самоуправление» появился в нормативных актах Временного правительства. В-третьих, в советское время термин «местное самоуправление» из научного лексикона исчез в 1930 гг. В литературе под самоуправлением понималось участие населения страны в управлении «социалистическим государством». В-четвертых, большевиками термин «самоуправление» использовался на протяжении всей истории Советского государства как в программных документах партии, произведениях партийных идеологов, так и в официальных документах государства, и наполнялся конкретным содержанием исходя из тех задач, которые стояли перед государством в конкретное историческое время. При этом в конституциях термин «местное управление» обозначал нахождение этих органов ниже органов власти СССР и РСФСР, то есть как менее значительные.
<p>117</p>
Дитятин И. И. Устройство и управление городов России; Безобразов В. П. Государство и общество. Управление. Самоуправление и судебная власть: Статьи; Он же. Земские учреждения и самоуправление; Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления; Толстой П. М. Земская Россия о реформе продовольственного законодательства в 1909 – 1910 гг. // Труды Императорского Вольного экономического общества. 1912. №4, 5—6; 1913. №1—6; Веселовский Б. Б. Земство и его новое устройство; Он же. Земство в неземских губерниях; Коркунов Н. М. Русское государственное право; Он же. История философии права: Пособие к лекциям, изд. шестое, без перемен.
