Derecho y política de la educación superior chilena. José Julio León Reyes
pueden (y suelen) estar coordinados, para bien y para mal, por “oligarcas académicos”, aunque en especial los sistemas no estrictamente organizados por el Estado se diversificarán según “las múltiples maneras en que la oligarquía académica puede vincular a las personas, los grupos y las instituciones” (Clark: 1991 204-205). Dado que la oligarquía académica está “omnipresente o al acecho entre bastidores”, nuestro autor sugiere “reformular el continuo autoridad estatal/mercado como un modelo triangular para representar las formas de coordinación estatal, de mercado y oligárquicas. Cada vértice del triángulo constituye el extremo de una forma y una cuota mínima de las otras dos, mientras que los puntos interiores representan combinaciones diversas de los tres elementos” (ibíd., 208). Clark advierte que “la mayor parte de la acción, explícita” en la mayoría de los sistemas de ES, se inclina hacia el lado Estado/oligarquías debido a las contiendas abiertas que se dan entre funcionarios y profesores. El mercado, en cambio, “no es percibido como una forma de coordinación o bien se le concibe como una forma que produce resultados poco confiables o indeseables” (Clark 1991: 210-211).44
Es fundamental para modelar la estructura y funcionamiento de un sistema nacional de ES comprender muy bien las interacciones de estos tres elementos así como las características particulares y “dinámicas propias” de ese sistema. No es llegar y tomar uno de los modelos ideales (el estatal) e intentar replicarlo como siguiendo un manual. Las IES adoptan distintas estructuras internas; algunas se orientan al Estado (son públicas por la forma de designación de sus autoridades, su régimen legal y/o de financiamiento), otras compiten en mercados que escapan a su control y otras, todavía, responden a la “sociedad civil” (Pusser 2014), la que no puede ser lisa y llanamente confundida con el mercado. El Estado –en sociedades democráticas y pluralistas– es un complejo de entidades, órganos e instituciones (administradas por personas) y, por lo demás, no puede hacerlo todo. Y, a diferencia de los modelos, los sistemas “reales” suelen ser una mixtura de potestades públicas y privadas.
1.2.1. La reforma y el mercado: el peligro de la “circularidad”
Es claro que la ley de reforma a la ES chilena buscó establecer diversas formas de coordinación burocrática y mecanismos para que los funcionarios puedan imponer su dominio a los demás actores del sistema. La estratificación se verifica con la creación de la subsecretaría de ES; la expansión competencial de las dependencias administrativas en las nuevas atribuciones para dicha subsecretaría y para la superintendencia de ES; también se prevé una expansión del personal funcionario; una mayor especialización administrativa (por ejemplo, se crea una comisión de expertos para la fijación de aranceles) y la expansión normativa (amén de las nuevas regulaciones legales, una docena de reglamentos son requeridos para modular su implementación).45 Inicialmente, el Consejo encargado de la acreditación era calificado como “servicio público”, disminuyendo su autonomía respecto del gobierno; todos sus integrantes serían nombrados por el Ejecutivo, mientras que los criterios y estándares de evaluación pasarían a ser aprobados por decreto del Mineduc.46 La acreditación institucional se hizo obligatoria, de modo que las IES no acreditadas quedarán sujetas a la supervisión del CNEd y no podrán impartir nuevas carreras o programas de estudio, ni abrir nuevas sedes, ni aumentar el número de sus vacantes, ni recibir financiamiento público; peor aún, no podrán matricular nuevos alumnos sin autorización. Las IES con gratuidad deberán regirse por vacantes y aranceles regulados por la subsecretaría, incluso para los alumnos que –durante la transición– no accedan al beneficio. Todos estos instrumentos son inéditos en la historia de la ES chilena.
Poco dice el texto de la ley, en cambio, respecto de las “modalidades políticas de integración” que, de acuerdo con Clark (1991: 218) contribuyen a fortalecer y formalizar la representación de los diversos intereses y facciones, “desde las que ejercen un control largamente legitimado hasta las de reciente creación que aspiran a tener influencia”. Así, el CRUCh es apenas aludido como organismo asesor del Mineduc y se establecen requisitos para la incorporación de nuevas universidades (el CRUCh existe por ley desde 1954 y hasta el proceso 2020 administra el sistema de admisión universitaria). Los académicos no son mencionados, ni se prevén mecanismos de coordinación profesional.
La reforma tiene una notoria orientación anti-mercado e intentaba rescatar una supuesta tradición, interrumpida por la dictadura, según la cual “la educación era una función del Estado” y la educación privada era su colaboradora.47 A partir de 1981, según el mensaje, “la dictadura militar impulsó una contrarreforma que cambió nuevamente el rumbo del sistema de educación superior, reemplazando el rol central del Estado en la dirección y supervisión del sistema por los mecanismos de mercado, impulsando un proceso gradual y sostenido de aumento de la participación privada en la educación superior”.48 Parte de la academia chilena adhiere a esta visión y apoya la necesidad de “desmercantilizar” la ES chilena.49
Es cierto que en Chile –en especial durante los últimos 30 años– la política educacional se ha desarrollado en un marco regulatorio bastante laxo y con bajo nivel de intervención o control por parte de las autoridades públicas. En ese lapso, el eje de la política pública ha sido conformado por una multitud de decisiones particulares adoptadas y pactadas por las personas y las IES. Algunos –los defensores de la economía de “mercado”– aplauden este modelo de Estado subsidiario, pues confían en que los incentivos, la diferenciación y la competencia producirán más y mejores bienes educativos (Jofré, 1988; Beyer, 2000). Esta situación, con todo, no es opuesta al modelo de “Estado benefactor”, que da o patrocina educación gratuita pero no conduce ni coordina, y que existió en Chile antes de la dictadura (Brunner, 2009: 171). El mercado de la ES, como dice Reid (2005) “tiene un pasado”. Muchos críticos del sistema chileno actual suelen olvidar que, en nuestro país, la libertad de enseñanza como garantía constitucional data de 1874, que el modelo mixto con financiamiento estatal a universidades privadas surge en la década de 1920 y se consolida en la de 1950, y que la autonomía de las universidades llegó a instalarse en la Constitución en 1971. La causa del malestar con nuestro sistema de educación superior es, en rigor, la comprensión de que el Derecho sirvió, en la etapa autoritaria, para imprimirle una fisonomía de mercado así como para delimitar el debate político, haciendo muy improbable su reforma posterior.
El Estado suele ser, por convicción, necesidad u omisión, el factor que más incidencia tiene en los procesos de privatización, comercialización y desregulación de la ES (Verger, 2013). O bien puede serlo por un mal diseño institucional. Al respecto, conviene tener presente que un alto grado de privatismo como rasgo del sistema no necesariamente es lo mismo que mercantilización, en tanto predominio del mercado como principio de coordinación del sistema (Brunner y Uribe, 2007: 183-194). Chile se ubica en el cuadrante más intenso de privatismo en ES por la conjunción de dos factores: una alta proporción de matrícula en IES privadas y la alta incidencia de fuentes privadas en el gasto total en ES. Y ciertamente ha vivido décadas de profunda mercantilización. Pero bien podría existir un sistema mayoritariamente público en cuanto a matrícula y financiamiento, en el que (todas) las IES compitan por alumnos, recursos y prestigio, y las políticas públicas regulen a distancia ese “mercado” o introduzcan fórmulas de financiamiento descentralizadas o de tipo mercado (Brunner y Uribe, 2007: 207-214). También puede darse –como en Holanda o el Reino Unido– el caso de una alta proporción de alumnos en IES privadas con preponderancia del financiamiento público. Es lo que está ocurriendo en Chile con la implementación de la gratuidad en la educación superior.
Entre 2006 y 2016, la matrícula total de pregrado casi se duplicó: aumentó en forma constante de 668.532 a 1.178.480 estudiantes. En 2017, sorpresivamente, disminuyó a 1.176.727 estudiantes (en 2019 también se observó una disminución de la matrícula total respecto de 2018). El mayor crecimiento por tipo de IES (entre 2005 y 2015) se venía dando en los IP, a una tasa promedio de 12%, el doble del sistema (Salas y Gómez 2015). Entre 2015 y 2019 (después que se puso en marcha la gratuidad), los CFT disminuyeron su matrícula total de 146.540 a 133.860 alumnos, y los IP la aumentaron, apenas, de 373.171 a 377.467 estudiantes, bajando su tasa de crecimiento. Las universidades incrementaron su matrícula de 641.767 a 669.034 estudiantes: las privadas pertenecientes al CRUCh aumentaron los últimos cuatro años de 133.564 a 171.171 alumnos; las estatales de 171.384 a 186.999