Derecho y política de la educación superior chilena. José Julio León Reyes
Cristi y Ruiz-Tagle (2006) y Ruiz-Tagle (2016) así lo entienden al periodizar los ciclos constitucionales de la historia republicana chilena.
xxi Así, Iriarte et al. (2008) se equivocan al analizar “las secuelas del neoliberalismo” en las leyes de educación superior de Argentina (Ley Nº 24521 de 1995); Chile (Ley Nº 18.962 de 1990) y España (Ley Nº 6 de 2001, Orgánica de Universidades), sin tener en cuenta las diferencias contextuales. Las semejanzas que observan son: i) la transferencia de competencias, desde el gobierno y universidades, a consejos o agencias que incluyen representantes del sector empresarial y, al interior de las IES, desde órganos colegiados a autoridades unipersonales; ii) el paso al “Estado evaluador”, con énfasis en la acreditación de la calidad; iii) la diversificación institucional, y iv) la diversificación de fuentes de financiamiento, con mecanismos competitivos y rendición de cuentas. El caso es que en España la dictadura de Franco impulsó un “contra-modelo” respecto de los avances de la Segunda República, de modo que la educación pública “volvió a ser subsidiaria y residual”; en contraste, la nueva democracia –en especial el gobierno del PSOE, socialdemócrata– logró importantes resultados en cobertura e inversión pública (De Puelles, 2014). Asimismo, como ha ocurrido en ciertos períodos en Chile y Argentina, el proceso de diversificación institucional en ES –que suele verse como expresión del neoliberalismo– puede incluir la creación de nuevas IES públicas.
xxii En igual sentido, Brunner y Uribe (2007: 84 ss).
xxiii Las corporaciones y fundaciones universitarias, en la medida que son reconocidas por el Estado, se les dota de personalidad jurídica y se les garantiza un margen de autonomía, pasan a ser también “agencias institucionales” (MacCormick, 2011: 57).
xxiv Este –y no el Estado-familia– es el modelo que presenta más semejanzas con el “Estado docente” que predominó en el Chile del siglo XIX, según veremos en el Capítulo 2.
xxv Los modelos “ideales” no intentan describir una realidad sino proveer herramientas conceptuales para facilitar su análisis. Tampoco constituyen necesariamente un ideal regulativo.
xxvi Así, Atria (2013, 33-34) opone dos modelos de Estado de Bienestar: el Estado “neoliberal”, que se caracteriza por el predominio de asistencia focalizada (means-tested), y el “socialdemócrata”, que busca promover “una igualdad de los más altos estándares” (no de necesidades mínimas).
xxvii En marzo de 2017, Bachelet dijo que la educación de calidad en Chile “ha estado disponible mayormente para quienes pueden pagarla o están dispuestos a endeudarse por altos montos”, sin que el mérito y el esfuerzo garanticen el acceso a ella; es decir, “la educación era vista como un bien de consumo y no como un derecho social”. Por ello, “un objetivo central” de su gobierno fue consagrar la gratuidad de la educación, sustituyendo el aporte de las familias por recursos públicos, “en un marco de derechos universales y no como políticas asistenciales aleatorias”. Dicha reforma (que se consolidó con la promulgación de la ley Nº 21.091), agregó, fue resistida ásperamente por quienes prefieren la provisión privada en educación antes que la pública.
xxviii Por oposición a la estática, que mira a la voluntad del legislador (Wróblewski 2003: 166 y ss.).
xxix Hohfeld, no obstante, ilustra la libertad con el ejemplo del comerciante que puede autorregular su conducta, según su criterio y elección, en todo “lo que no sea contrario a la ley”. El mejor sinónimo de “inmunidad” para este autor es “exención” y ella puede ser el resultado de leyes que la otorgan.
xxx Uso “sanción” por analogía, pues, como sabemos, es algo distinto a la nulidad (Hart 2004: 42-44).
xxxi La explicación del marco constitucional vigente y del concepto de ley orgánica se tratan en el Capítulo 4.
xxxii Me parece que Aguiló (2000: 125-154) y Guastini (2016: 355-362) dan debida cuenta de su existencia.
xxxiii Nos ocupamos acá de las universidades, pero otro tanto podría decirse de las iglesias, los clubes de fútbol o cualquier otra asociación cultural o deportiva.
xxxiv Ross (2006) y Olivecrona (1991) sugieren que los derechos subjetivos son “palabras huecas” o conceptos “puente”, que sirven para enlazar –y designar– un conjunto de hechos condicionantes con un conjunto de consecuencias jurídicas. Palabras como “universidad”, “autonomía”, “libertad de enseñanza” y “derecho a la educación”, sin embargo, son de otra índole. Son “conceptos interpretativos”, como se verá en el Capítulo 1.
xxxv Lleva razón Sandel (2013) cuando dice que hay cosas que “el dinero no puede comprar”; así, la admisión a las universidades es un asunto de mérito y esfuerzo y no debería quedar librada al mejor postor. Ello no es incompatible con reconocer las funciones del mercado en las sociedades modernas (Peña, 2017a).
xxxvi Ignacio Sánchez, rector de la Pontificia Universidad Católica de Chile (UC), con motivo de la reforma propuesta por el gobierno, dijo que el “desconocimiento de la historia y presente” de nuestro sistema de educación superior “constituye una injusticia y discriminación imposible de aceptar”. Agregó que la diversidad del sistema debe ser valorada, “conscientes de que el foco prioritario ha de estar en la calidad”. En: El Mercurio, 31 de marzo de 2017, p. A2.
xxxvii En Chile, los momentos más relevantes de reforma del sistema de ES se dan en la fase fundacional (como vemos en el Capítulo 2), en los años sesenta (Capítulo 3), en la segunda parte de la dictadura (Capítulo 4) y en el período de la Nueva Mayoría (Capítulo 5). El cambio fue canalizado en la etapa del “Estado de compromiso” (Capítulo 3) y durante los gobiernos democráticos post-dictadura (Capítulo 5) y contenido en el primer momento de la intervención militar (el período de la “contra-reforma”, según se observa en el Capítulo 4).
xxxviii El legalismo y la expansión regulativa son rasgos característicos de nuestra cultura jurídica (Barros, 1992).
xxxix La codificación, por ejemplo, busca la ruptura con el pasado y el afianzamiento del ideal nacional. Un primer promotor de la tecnocracia legal en Chile fue Diego Portales, un impulsor de la codificación (Guzmán Brito, 1988: 73-107). Bello, amigo de Portales, fue el especialista con mayor influencia en la cultura jurídica de la fase fundacional. Sobre la “tecnocracia” y su rol en la política chilena, véase: Silva (2010).