Derecho y política de la educación superior chilena. José Julio León Reyes
a que se eligiera después un gobierno de derecha, que puso énfasis en la gestión antes que en las reformas. Es llamativo, en todo caso, que en ES el primer gobierno de Piñera impulsara proyectos de ley de corte más estatista que los formulados previamente por los gobiernos de la Concertación, como lo son las propuestas para establecer una superintendencia de educación superior, una agencia acreditadora fortalecida institucionalmente y un crédito estudiantil administrado por el Estado (con regulación indirecta de aranceles). Paradójicamente otra vez, la Concertación y el Partido Comunista se negaron a aprobar esos proyectos de ley, esperanzados en que el movimiento social empujaría los cambios –bajo el gobierno de la coalición que luego conformaron, con el nombre de “Nueva Mayoría”– todavía más a la izquierda. Bachelet propuso entonces el “cambio de paradigma”, lo que en ES se tradujo en la implementación gradual de la gratuidad, vía ley de presupuesto, la creación de nuevas IES estatales y la aprobación, al concluir su mandato, de la ley de reforma a la ES. La nueva ley (Nº 21.091) debe aún ser interpretada, ahora por un segundo gobierno de Piñera, en el marco de la Constitución y junto con parte de las bases legales del modelo de mercado –las leyes de 1981 y 1990– que aún se mantienen vigentes. Dado que una ley no es suficiente para cambiar la fisonomía de un sistema de ES, es probable que el sistema chileno siga evolucionando, en direcciones que escapen a lo que fue la previsión y designio de los gobiernos y legisladores.
Lo que este libro quiere poner de manifiesto es que no se puede interpretar “internamente” el Derecho, sin una mirada a los factores “externos”,xliii los movimientos sociales y la dinámica de los acontecimientos históricos que explican el surgimiento y el cambio de una determinada realidad normativa. El Derecho va cambiando, es cierto, por vías formales, pero también por vías informales (cambios en la concepción de los derechos) en virtud de esos fenómenos sociales. Hay acuerdos tácitos, hay compromisos, transacciones y actos de poder. Eso ha ocurrido igualmente en el ámbito de la educación superior chilena. De otro lado, el sistema de ES ha jugado siempre un rol relevante en la configuración del Derecho y las políticas educativas. Tal como las élites formadas en las instituciones coloniales debieron asumir la tarea de la independencia y la formación del Estado, los profesionales –de la élite y especialmente de clases medias– formados en las primeras universidades privadas accedieron a posiciones de poder y, así, la universidad nacional fue perdiendo influencia. La idea de “Estado docente”, si existió alguna vez como discurso político, rápidamente se esfumó. El modelo de mercado en la educación, aunque impuesto legalmente por una dictadura, no habría sido posible sin un sector privado ya consolidado en la sociedad chilena.
La relación de precedencia entre los derechos a la educación y libertad de enseñanza es otro de los aspectos que ha ido cambiando. En los inicios de la República la educación era vista como un deber central del Estado y una condición del pacto social. Luego, lenta y gradualmente, la libertad de enseñanza entra al ruedo y va ganando primacía, desde fines del siglo XIX. Con la Constitución de 1980 y hasta los tres primeros gobiernos de la Concertación, se asumió sin cuestionamientos que la Constitución asignaba mayor importancia a la dimensión de libertad (de creación y organización de centros educacionales) que al derecho a la educación en su carácter prestacional; que otorgaba preeminencia a la autonomía de las IES por sobre el derecho de los estudiantes (o de sus padres) para escoger el establecimiento de enseñanza, limitando incluso las posibilidades del legislador, para regular la actividad. Esa relación de precedencia de los valores que ordenan la organización del sistema educativo cambió bajo el gobierno de la Nueva Mayoría –un acotado cambio de paradigma– dado que una serie de políticas gubernamentales, leyes y fallos del Tribunal Constitucional parten ahora de la concepción de la educación como derecho social y subordinan la libertad de enseñanza al cumplimiento de condiciones que aseguren el igual disfrute de ese derecho. Ese cambio en el lenguaje constitucional tiene antecedentes ya en el primer gobierno de la presidenta Bachelet.
Si dos discursos pudieron operar bajo la vigencia de un mismo texto constitucional, o una de tales interpretaciones está equivocada o se debe aceptar que la Constitución –el significado de su texto– evoluciona junto con el cuerpo social, se transforma si ocurre un cambio relevante en las circunstancias sociales y políticas, esto es, el contexto en el cual y sobre el cual la Constitución se aplica. Que esta última es la mejor manera de entender el cambio constitucional lo corrobora la amplia reforma educacional de la presidenta Bachelet, durante su segundo período de gobierno, que logró sortear en lo sustantivo la valla del control constitucional. Allí el discurso jurídico –la concepción del derecho a la educación prevaleciente en la cultura jurídica– no operó como límite a las posibilidades del discurso político, sino que las expandió, permitiendo al legislador lo que antes estaba prohibido.
El acápite de Conclusiones tiene como propósito establecer, sumariamente, la evolución y “el estado de la cuestión” de ese balance entre derecho a la educación y libertad de enseñanza, de modo que pueda servir de guía a quienes estudian, analizan y formulan políticas públicas en este ámbito. En breve, se sostiene que existe un derecho fundamental a la educación superior, que implica deberes positivos y no de mera abstención para el Estado, que se ha ido configurando sucesiva e incrementalmente a través de una serie de “hitos” institucionales –que este libro estudia en detalle– en que las autoridades políticas y jurisdiccionales han resuelto conflictos diversos, y que ha requerido permanentemente de ajustes recíprocos y ponderación con la libertad de enseñanza. Las libertades académicas, de elección de los estudiantes y de iniciativa privada, han sido parte de nuestra tradición republicana.
El Derecho presente es producto de la política del ayer –es herencia del pasado– y es una herramienta de cambio social, de cara al futuro. A esa tensión permanente se suman, en ES, la de los dos principios rectores del sistema (derecho y libertad) y las dos estructuras o diseños ideales (Estado y mercado). De allí surge la necesidad de la ponderación entre la dimensión de libertad (que permite la participación de privados en la enseñanza con una razonable esfera de autonomía) y la potestad de las autoridades públicas, en orden a orientar el desarrollo del sistema de ES, fomentar y asegurar la calidad de enseñanza y lograr la igualdad de acceso a las oportunidades educativas.
En este trabajo, a partir del análisis de la evolución institucional de la ES chilena, se trata de aplicar un método para el análisis de las políticas públicas y del Derecho como herramienta de solución a (ciertos) problemas sociales, desde la concepción interpretativa o argumentativa del Derecho (Dworkin, Alexy, Atienza). Aunque, como dicen Calabresi y Melamed (1996) este –como cualquier otro– tipo de análisis está destinado a ser solo una de las pinturas de la catedral de Rouen que hizo Monet. Para conocer y entender la catedral habría que verlas todas.
i En Colombia, en 2011 hubo análogamente una serie de protestas estudiantiles que reivindicaban la educación como derecho y se oponían a la reforma de la ley Nº 30 de 1992, de Educación Superior, proyecto del gobierno que apuntaba a atraer inversión privada, permitir la creación de instituciones de educación superior (IES) con fines de lucro y aumentar la cobertura (Cruz, 2013). El movimiento estudiantil chileno tuvo más influencia en el programa del gobierno que triunfó en la siguiente elección presidencial, aunque no consiguió mantener esa influencia en la formulación de las políticas de este.
ii La oposición entre bien de consumo y derecho social ya era usada por los voceros del comando de la entonces candidata opositora, Michelle Bachelet, en junio de 2013.
Véase: http://www.emol.com/noticias/nacional/2013/06/09/602882/elizalde-responde-a-allamand-la-educacion-no-es-un-bien-de-consumo-sino-un-derecho-social.html
iii Las tres “reformas estructurales” del programa de gobierno de Bachelet eran: la reforma tributaria, para financiar programas sociales; la reforma educativa, para garantizar la educación como un derecho social (el nuevo paradigma de las políticas públicas) y una nueva Constitución, democrática, para Chile. Corresponden a tres demandas ciudadanas que surgieron del movimiento estudiantil de 2011.