Derecho y política de la educación superior chilena. José Julio León Reyes
como el Banco Mundial o la OCDE). Reid (2005), a su turno, considera sorprendente que la perspectiva histórica rara vez sea usada para analizar este fenómeno, considerando que la educación de mercado no es algo reciente, sino que “tiene un pasado”.
¿Hemos llegado en Chile a la configuración actual del sistema de ES solo por una decisión política de la dictadura (inspirada por la ideología neoliberal), o existen también otros factores, históricos, institucionales y culturales, que lo explican? Al igual que en el caso australiano descrito por Reid, las políticas mercantilizadoras de la ES chilena pueden rastrearse hasta el siglo XIX, algo poco estudiado por la academia nacional. Más aún, como vamos a demostrar, el sistema chileno de educación superior actual presenta muchos rasgos que “tienen un pasado”, que surgieron en anteriores “momentos constitucionales” y que se han ido configurando en ciclos históricos sucesivos.
b) Discusiones sobre el Estado –modelos ideales– y las políticas educativas
Como se expone en el Capítulo 1, toda política educativa y norma jurídica en el mundo moderno (sea liberal o conservadora, neoliberal o intervencionista, etc.), se da en el contexto de, o en referencia a un Estado. Raz (2011: 153) explica que uno de los rasgos que caracterizan a los sistemas jurídicos respecto de otros sistemas institucionalizados es que “pretenden autoridad para regular cualquier tipo de comportamiento”, de modo que el Derecho normalmente instituye y gobierna la actividad de otras organizaciones que siguen diversos propósitos. Existe una amplia gama de asociaciones voluntarias (universidades, iglesias, empresas, partidos políticos, clubes deportivos, etc.) que son “sistemas institucionalizados”. Es especialmente interesante observar el caso de las universidades, ya que son instituciones anteriores al Estado moderno que han logrado convivir y adaptarse a distintas formas de organización política y económica.xxiii Pues bien, sigue Raz, el carácter “comprehensivo” de los sistemas jurídicos significa que pretenden autoridad para regular toda clase de comportamiento, en alguna forma, “pero no necesariamente en todas las formas”. Así, hay sistemas jurídicos que contienen libertades otorgadas por disposiciones constitucionales, las que “no pueden ser cambiadas por ningún medio jurídico” (ibíd.).
Guttman (2001) distingue tres modelos o tipos ideales de Estado en relación con la política educativa: el “Estado-familia”, el “Estado de las familias” y el “Estado de los individuos”.
El Estado-familia “reclama para sí la autoridad educativa exclusiva” con miras a establecer “armonía” entre el bien social y el individual (Guttman, 2001: 41). Corresponde al ideal formulado por Platón en la República, cuyo principio fundamental es la unidad de la polis. El primero en refutar la teoría platónica de la política educacional, considerando el derecho –y la tendencia natural– de los padres a cuidar la educación de sus hijos, fue Aristóteles, en la Política. Con todo, Aristóteles promueve un “justo medio” entre los dos principios, pues también cree que la unidad de la sociedad se logra mediante la política y en la Constitución del Estado. Aristóteles critica el comunismo de Platón, ya que la ciudad es por naturaleza una cierta pluralidad: “la casa y la ciudad deben ser unitarias en cierto sentido, pero no totalmente”. Con la unidad total, la polis deja de existir como tal, como si se intentase hacer un acorde con un solo sonido; ahora bien, siendo una “multiplicidad”, dice Aristóteles (2000: 45 y ss.), “hay que hacerla una y común mediante la educación”.
El “Estado de las familias”, en cambio, pone la autoridad educativa exclusivamente en manos de los padres, a quienes se les reconoce el “derecho” a transmitir su visión de la vida a sus hijos (como han sostenido desde Tomás de Aquino hasta Friedman) o son considerados, naturalmente, los mejores custodios del interés del niño (Locke). Un modelo intermedio es el que Guttman denomina el “Estado de los individuos”, que defiende a la vez la elección y la neutralidad entre concepciones de la buena vida (Guttman 2001: 53-54) y coincide con las propuestas de J.S. Mill (1984: 158-159). La elección se asegura permitiendo las escuelas privadas –el Estado establece controles indirectos, vía exámenes, y se centra en la educación de los más pobres– y la neutralidad se logra depositando la autoridad educativa en educadores profesionales, quienes deben maximizar la futura libertad de elección de los niños.xxiv
La cuestión quedaría reducida a dos modelos ideales opuestos: el “Estado activo” o interventor (que dirige, regula, provee y financia la educación) y el “Estado pasivo” o “mínimo” (en el cual la coordinación del sistema educativo queda entregada las familias y las IES, lo que algunos denominan “el mercado”). Entre esos dos polos existe una gama de versiones intermedias, que compatibilizan la coordinación política con la autonomía de las organizaciones educativas privadas y la libre elección de las familias. En la práctica, vale la pena subrayarlo, no hay sistemas educativos que respondan a un modelo ideal “puro”;xxv todos se ubican en algún punto entre los extremos del sistema estatal y de mercado, con diferencias de grado en función del nomos que caracteriza a cada comunidad. Cuánta regulación y cuánta libertad es dable introducir o tolerar con respecto al funcionamiento de un sistema educativo será siempre una decisión de quienes detentan el poder político.
El debate sobre política educativa en Chile se ha dado en términos binarios, como si se tratara de elegir entre los dos modelos abstractos antes referidos. El (falso) dilema se plantea como la disyuntiva entre un sistema de educación pública, regimentado por el Estado, versus un conjunto de iniciativas privadas autorreguladas en las que al Estado solo le cabe un rol subsidiario. El primer modelo permitiría garantizar la educación superior como “derecho social”, en tanto que el segundo implicaría tratarlo como un bien de consumo, que se transa en el mercado y que se segmenta en función de la capacidad de pago de las familias.xxvi Esa fue la base del discurso de la presidenta Bachelet en su segundo períodoxxvii (todavía no plasmado en cambios concretos que verifiquen el tránsito de un modelo a otro).
Las políticas educativas han generado siempre un amplio debate, que suele trascender a los órganos político-institucionales (el gobierno, el Parlamento y, en caso de controversia, a los jueces), incluyendo también a una serie de actores y grupos de interés: autoridades universitarias y de otras IES, entidades gremiales, académicos y profesores, organizaciones estudiantiles, las iglesias –en particular, en nuestro medio, la católica–, expertos y los medios de comunicación. La organización del sistema educativo, la definición del rol del Estado y los particulares, las formas de financiamiento y la regulación de los derechos y libertades vinculados con la educación, son temáticas que van más allá de la mera elección de fines o medios, y que remiten, incluso, al tipo de sociedad que se aspira a construir.
En este trabajo académico no se pretende redefenir los términos del debate político ni formular propuestas para la reforma del sistema educativo chileno. Su propósito es más modesto: arrojar algo de luz al debate en el que, al igual que en otras etapas de nuestra historia republicana, se ve envuelta la Educación Superior en Chile hoy, para contextualizar adecuadamente el problema, contribuir a una mejor comprensión de la situación actual y, por esa vía, a la búsqueda de soluciones.
Tangencialmente, servirá para denunciar el paralogismo o error de “falsa oposición” (Vaz Ferreira, 1979; Atienza, 2013: 164-165). Ni la categoría “neoliberalismo” –como hemos dicho– ni la de “derecho social” resultan útiles, en efecto, para entender la evolución de nuestro sistema de educación superior o para resolver los desafíos que enfrenta. De hecho, no son lógicamente incompatibles: ¿Acaso no existen o no se aseguran derechos sociales en contextos de economía neoliberal?; ¿todos los derechos sociales deben asegurarse al máximo nivel de aprovechamiento o algunos de ellos admiten, aseguradas las necesidades básicas, un avance gradual acorde al contexto político y económico?, ¿o es que acaso los derechos sociales no admiten ponderación con otros derechos?
Este estudio, como reflexión teórica sobre el área del Derecho estatal que regula la ES, reconstruye, para cada ciclo histórico, los procesos políticos que buscaban resolver un problema clave de la política educativa, a través de un cierto diseño institucional: cómo organizar y financiar el sistema de ES, cómo garantizar los derechos de educación y la libertad de enseñanza, cómo asegurar que el sistema se oriente a la formación de técnicos