Derecho y política de la educación superior chilena. José Julio León Reyes
de universidades chilenas en rankings internacionales, etc. Pero mientras muchos países quieren introducir mecanismos de mercado en ES, Chile en los últimos años ha estado transitando en el sentido opuesto. ¿Cómo se generalizó la percepción de que nuestro sistema está en crisis y requería de una reforma estructural, para aumentar el control y la injerencia estatal en el sistema?
Por último, el reciente debate sobre la reforma de la educación superior en Chile nos ofrece también un buen caso de estudio acerca de la relación entre Derecho y Política. Si la educación se concibe como un derecho fundamental, ¿cuál es el límite de la decisión legislativa?, ¿qué rol cabe a los jueces en la garantía de este derecho? ¿Cuánto espacio asegura la Constitución para la libre decisión de las personas y la autonomía de las IES? Si la educación es un derecho social, ¿aplica en educación superior el principio de “no regresividad” que consagra el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)?vii
Existen, entonces, sobradas razones para emprender un estudio acerca de la evolución del sistema chileno de ES, no solo –como dice Levy– porque la ES es un sector relativamente poco investigado, sino también porque afecta a una parte importante de la población (1.180.181 estudiantes) e involucra grandes costos anuales (cerca de 2,5% del PIB se invierte en ES). Levy (1995: 50-51) atribuye esta relativa escasez de estudios políticos sobre ES a que los politólogos norteamericanos tienden a ver la universidad como un tema “privado” y no como un tema de “gobierno”; mientras que los latinoamericanos tienden a enfocarse en sus aspectos legales y normativos, prescribiendo acerca del rol de la universidad, la autonomía o la reforma, antes que intentar describir los fenómenos sociales que configuran la educación superior de un país. Este apropiado diagnóstico acerca de la literatura del área, nos permite a continuación exponer los objetivos de nuestro estudio.
II. OBJETIVOS DEL ESTUDIO Y ESTRATEGIA METODOLÓGICA
En cada época o ciclo constitucional se conforma cierta fisonomía del sistema jurídico y un determinado diseño institucional de la ES, que resulta de la articulación de los principios (valores) en competencia, del contexto social, del consenso que se logra en torno a unos objetivos sociales, etc. El cambio de la norma suprema (la Constitución) origina un cambio en la estructura, lo cual redunda a su vez en un cambio de trayectoria de la práctica. Ya instaurado, el diseño institucional se aplica, moldea el desarrollo del sistema, presenta –tarde o temprano– problemas en su ejecución y genera un conjunto de interpretaciones que intentan orientar su aplicación, en línea o no con los propósitos originales. Agentes públicos y privados producen tales discursos.
La pregunta principal que este trabajo busca resolver es la siguiente: ¿Responde la fisonomía actual del sistema de educación superior chileno a un “diseño institucional” elaborado conscientemente, o sea, es fruto de la voluntad del legislador de facto de 1980? ¿O bien es resultado de una evolución institucional –de una práctica social– que tiene una trayectoria histórica de largo tiempo?
La mayoría de los autores que han abordado el tema de la (supuesta) crisis de nuestro SES y de la necesidad de la reforma sostienen o asumen la primera de esas proposiciones.viii
Al analizar pormenorizadamente la evolución jurídica y política del sistema de enseñanza superior en Chile, intento demostrar que la conclusión a la que debe llegarse es la segunda; esto es, que los principios de iniciativa y participación privada, de autonomía y de libre elección en educación, tienen una larga historia en Chile. Tales principios no resultan de una específica “agenda neoliberal”ix iniciada en 1980, sino que son parte de la tradición republicana del país.
Ahora bien, si no hay una intención subjetiva de un cierto legislador que explique la organización actual de nuestro sistema educativo, ¿cómo se definen los propósitos y valores de esa práctica social a los efectos de determinar el marco constitucional que servirá tanto para evaluar la corrección de la reforma como para interpretarla e implementarla? El problema de los autores que han promovido el cambio de paradigma es que no logran sustentar sus propuestas normativas ni en diagnósticos basados sobre datos ni en una teoría de la Constitución educativa, una concepción del derecho a la educación y la libertad de enseñanza que refleje la mejor interpretación posible de nuestras instituciones y prácticas vigentes en educación superior. Por eso me propuse examinar nuestras tradiciones constitucional y universitaria, así como la evolución de nuestras prácticas educativas, desde el origen mismo de la República, con miras a establecer el contenido de dicho marco.
El objetivo general de este libro, por tanto, es analizar el surgimiento y desarrollo del sistema de educación superior chileno en una perspectiva diacrónica, identificando los hitos y características sobresalientes de cada ciclo constitucional. Por otra parte, nos proponemos revisar la evolución de la concepción del derecho a la educación superior y libertad de enseñanza, y su relación de prioridad, procurando establecer un “argumento de superación” –de avance sostenido de ambos derechos–, así como la necesidad de realizar una “síntesis intergeneracional” en la interpretación del marco constitucional vigente.x Analizaremos críticamente, en consecuencia, las interpretaciones que sostienen que en Chile hubo, primero, una larga tradición republicana (prácticamente desde la Independencia hasta 1973) con predominio del carácter público del sistema de ES y del derecho a la educación por sobre la libertad de enseñanza y, luego, un período en que prima la libertad de enseñanza entendida al modo de libre-comercio, abriendo paso a un sistema de mercado (“neoliberal”) y privatizado, que parte con la dictadura militar y se mantiene hasta el presente.xi
Hacer la distinción (entre la agenda de un gobierno –o de una serie de gobiernos de una misma coalición– y los rasgos característicos de un sistema en un determinado ciclo constitucional) e introducir cierta claridad conceptual (acerca de la relación entre lo público y lo privado, así como el contenido de significado de los derechos relevantes) es importante, no solo para fines analíticos sino también prácticos (de diseño institucional). Después de todo, un sistema eminentemente público puede perfectamente utilizar mecanismos de liberalización y comercialización; así como un sistema privado puede estar tan regulado que se reduzca al mínimo la elección y la competencia. Como apunta Tedesco (2012: 94) la visión más extendida dice que el modelo neoliberal en educación se materializó en casi toda América Latina a partir de la década de los noventa; pero un “análisis desagregado” de los procesos muestra “una realidad mucho más compleja y diversificada”.xii
De otro lado, conviene recordar a quienes defienden el modelo estatal por oposición al neoliberal (privatizado) que no hay tal cosa como la voluntad “del Estado”, “del legislador” o “del pueblo”; solo hay agentes individuales y grupos de hablantes, con distintos intereses, que desde posiciones diversas procuran movilizar el discurso del Derecho en un sentido o en otro. La maquinaria del Estado –dice Olivecrona (1959: 23, 26)– es conducida por una multitud cambiante de personas: cada una de ellas encuentra al asumir su función un conjunto de normas vigentes y –si bien puede interpretarlas– solo podrá aportar un mínimo cambio al conjunto que seguirá rigiendo cuando él no influya más.xiii
Cabe destacar que no se ha escrito una historia de la ES chilena desde el punto de vista institucional. Ninguna obra de las conocidas muestra las rupturas y continuidades de la regulación y la política estatal para el sistema de ES, incluyendo la relación entre el sector público y el privado, a lo largo de los ciclos de la historia constitucional chilena hasta el presente.xiv Este libro pretende llenar ese vacío.
Cuán importante es realizar este tipo de trabajo puede ilustrarse recordando la distinción trazada por Bentham (2010: 10) entre el “expositor” –que explica lo que el Derecho es, o ha sido, a través de las decisiones del legislador y de los jueces– y el “censor”, que pretende instruirnos sobre el Derecho que debería ser. Levy, según vimos, observa que la literatura latinoamericana sobre nuestros sistemas de educación superior tiende a ser normativa (prescriptiva) antes que descriptiva. Pero ese es un pantano del que Levy no logra escapar del todo, al menos cuando analiza el caso chileno: su error, como se busca demostrar en este trabajo, consiste en mirar los SES desde el prisma de lo público, en vez de contrastar