Derecho y política de la educación superior chilena. José Julio León Reyes
configura el espacio de lo público y, por ende, condiciona a la Política. En esta tesis, centrada en el caso del Derecho chileno de la ES, nos interesa analizar esa relación en dos sentidos: cómo el Derecho –en cuanto lenguaje técnico– condiciona y delimita el discurso político y cómo puede servir, en determinados momentos que denominamos por este motivo “constitucionales”, también para estimularlo y expandirlo.
En Chile la opinión pública (la clase política, los medios, las audiencias, etc.) valora en alto grado el Derecho, al punto que se suele pensar que la ley es un remedio para todo tipo de problemas.xxxviii Desde los inicios de la República se exaltó la posibilidad de “ir formando un derecho propio”, con fuerte primacía de la ley, apoyada en la regulación administrativa (Bravo Lira, 1998; Guzmán Brito, 2005) y con el abogado como principal actor político (Baraona, 2010; Montt, 2015: 134; Serrano, 1994: 168-178).xxxix
La coherencia con la razón jurídica –el discurso dominante sobre los derechos– es condición necesaria para implementar una política pública eficaz, dado que el proceso legislativo y el control de constitucionalidad de la ley son instancias de encuentro entre Política y Derecho.xl Pero la política pública no se reduce al discurso jurídico, porque requiere también datos, estudios, diagnósticos y proyecciones. A su vez, el debate sobre fines y valores –la Política– da origen al Derecho; el discurso político que persuade a la mayoría parlamentaria –cuando es conforme con las normas constitucionales– se convierte en “declaración de la voluntad soberana” (ley) y ordena las conductas. La “razón profesional” jurídica, por eso, no puede monopolizar ni establecer por sí sola el discurso constitucional; algún grado de constitucionalismo democrático o popular es requerido para dotar de legitimidad –y de eficacia– a las decisiones legislativas o judiciales (Post y Siegel: 2013).
El Capítulo 1 busca arrojar algo de claridad respecto a estos puntos de partida o presupuestos conceptuales de la investigación, no tanto para proponer una definición original o neutral de los conceptos que aquí se utilizan sino para dejar claro cuál es la perspectiva desde la que habla el autor. Ese capítulo narra la génesis y la accidentada tramitación de la reforma a la educación superior propuesta por la presidenta Bachelet, para ilustrar la ambivalente relación entre Derecho y Política. En ocasiones, el Derecho pone frenos, actúa como un “dique” frente a la reforma; en otras, va cambiando, tanto por vías formales como por vías informales en virtud de la presión de fenómenos sociales y de su misma naturaleza argumentativa. El capítulo incluye, además, algunas referencias al constitucionalismo, en cuanto concepción del Derecho que supera la tradicional separación entre Derecho y Política (o la subordinación del Derecho a la Política que proponen las teorías escépticas del Derecho); señala las principales conexiones o puntos de unión entre Derecho y Política que esta concepción reconoce –especialmente la “conexión argumentativa”–; expone los dos principales esquemas de interpretación de los derechos sociales como derechos fundamentales: la lectura “liberal-conservadora” y la “progresista-igualitaria”, y profundiza la relación entre el Derecho y la política educacional, que aquí hemos esbozado a partir de los dos “modelos” ideales, el estatal y el de mercado. Se establece un marco teórico general que va más a allá del caso chileno.
Los siguientes capítulos están divididos según los ciclos constitucionales que ha experimentado Chile.
El Capítulo 2, de interés principalmente histórico, indaga en los orígenes del sistema de educación superior chileno, los cuales pueden rastrearse hasta la etapa colonial. Se observa que, con la formación del Estado, la educación pasó a jugar un rol clave para el progreso del país –inicialmente, más en el discurso que en la praxis política– en cuanto matriz de formación de buenos ciudadanos y de funcionarios que nutrieron la burocracia estatal así como de emprendedores y profesionales que desarrollaron la industria. Se formaron –como en casi toda América Latina– las primeras universidades nacionales, con el rol explícito de supervigilar el sistema educativo en su conjunto (Levy, 1995: 89). Pero, en Chile, bajo la primera Constitución que fue eficaz en el tiempo –la de 1833– el Estado siguió siendo oficialmente católico y era controlado por los conservadores; por lo tanto, la Universidad de Chile –creada en 1842 como continuadora de la Universidad Real– también lo era. En la segunda mitad del siglo XIX comenzaron los conflictos entre la Iglesia y el Estado, entre conservadores y liberales, debido a los avances del Estado laico (una de cuyas expresiones era el llamado “Estado docente”). El resultado de la pugna fue el reconocimiento constitucional de la libertad de enseñanza, lo que abrió paso –hacia finales del siglo– a la fundación de la Universidad Católica, una de las primeras universidades privadas del continente.
El Capítulo 3 examina la conformación del sistema mixto, que coincide con la instauración y vigencia de una nueva Constitución, la de 1925. La “segunda ola” de creación de universidades privadas (Levy, 1995) tuvo que ver, en el caso chileno, con las demandas y emprendimientos regionales. Comenzó a partir de 1920 y ya se advierte en la legislación de la época la voluntad de crear un sistema universitario. Pronto se pudo notar un predominio, al menos en número de instituciones, del sector privado.
Las universidades comenzaron a abrirse socialmente, sirviendo de impulso a las clases medias. Masones y cristianos, liberales y conservadores, estatistas e individualistas, se pusieron de acuerdo y establecieron un sistema de financiamiento estatal para todas esas entidades, sin hacer distingos en cuanto a su naturaleza jurídica. Este es uno de los rasgos particulares del caso chileno que despierta mayor interés en los estudios comparados. Es la época del auge de la intervención estatal en la economía, de la lógica política del “compromiso” y del surgimiento de los denominados “derechos sociales”.
Los “locos” años sesentaxli trajeron consigo la “reforma universitaria”; un cambio gestado desde el interior, desde la base, por los propios estudiantes, para poner a las universidades a tono con las expectativas de desarrollo cultural, económico y social. Luego vendrían las fallidas “Revolución en libertad” y la “vía chilena al Socialismo”, que se clausuran con el golpe de Estado de 1973. Siguiendo a Brunner (2009), esta es la etapa de formación de un sistema universitario “moderno”. La razón técnica y las “planificaciones globales” dieron como resultado un primer gran impulso a la educación superior, de tipo “descentralizado”, consolidando el sistema mixto. La ley Nº 11.575, la “reforma universitaria” y la reforma Constitucional de 1970 sirvieron para afirmar el principio de “autonomía universitaria” y el modelo de “Estado benefactor” que financia por igual a universidades públicas y privadas. El análisis de este período también nos muestra que desde antes del golpe militar comienza a gestarse en Chile –lo mismo que en el resto de Latinoamérica (Tedesco, 2012)– un giro en materia de política educativa: desde el foco en la política hacia la economía, y desde la noción de ciudadano a la de capital humano.
La política de educación superior de la dictadura se describe en el Capítulo 4. Claramente, se distinguen dos períodos, que coinciden con el antes y después de la dictación de la Constitución de 1980. El primero se caracteriza por la “contrarreforma” y la intervención autoritaria de las universidades (1973-1980), en tanto que el segundo, por la imposición del mecanismo de mercado por vía de una legislación de facto luego complementada por leyes aprobadas por la junta militar, al amparo de disposiciones transitorias de la Constitución (1981-1990). Culmina con la dictación de la ley Nº 18.962, orgánica constitucional de enseñanza (LOCE), el último de los “cerrojos institucionales” del régimen militar.
El Capítulo 5 estudia el desarrollo del sistema desde la restauración democrática hasta el presente. La primera fase arroja apenas algunos ajustes al modelo impuesto en dictadura; los dos primeros gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia (la alianza conformada para derrotar electoralmente a Pinochet), de los presidentes Aylwin y Frei, pusieron el foco en la recuperación democrática de las universidades estatales y el financiamiento de las universidades del Consejo de Rectores, privilegiando en ayudas estudiantiles el mecanismo de las becas. Los dos últimos gobiernos de la Concertación, de los presidentes Lagos y Bachelet, introdujeron políticas de corte más neo-liberal, incluyendo las leyes 20.027 (de Crédito con Aval del Estado) y 20.129 (Ley de Aseguramiento