Ideas en educación III. Ignacio Sánchez D.
público como el privado participan en el financiamiento y en la provisión de la educación. En consecuencia, la legislación dio lugar al surgimiento de tres tipos de establecimientos: municipales, particulares subvencionados y particulares pagados, donde los dos primeros tipos son financiados a través de los aportes fiscales y pueden además aceptar aportes privados.
Como resultado de esta estrategia, Chile logró aumentar su cobertura escolar de forma importante. Esto se refleja, por ejemplo, en la evolución de los años promedio de educación de la población. Mientras en 1980 la cifra alcanzaba los 7,6 años, en 1990 alcanzó los 8,6 años, en el 2000 los 10,2 años y en el 2010 los 11,13 años. En la actualidad, el promedio de la población tiene al menos 12 años de educación, lo que equivale a educación media completa. La contribución del sector privado a este logro se puede ilustrar de la siguiente forma: mientras en 1990 el 39% de la matrícula en básica y media era privada, en el 2010 el porcentaje llegó al 58%. La Tabla 1 demuestra el éxito del sistema en cuanto a generar mayor diversidad y un crecimiento de la cobertura que actualmente supera el 100% (tasa de matrícula bruta).
TABLA 1 DISTRIBUCIÓN DE ESTABLECIMIENTOS POR TIPO DE FINANCIAMIENTO 2020
Fuente: Elaboración propia en base a datos de MINEDUC.
Nota: Otros incluye establecimientos de Administración Delegada y Servicios Locales de Educación.
En la práctica, a partir del establecimiento del sistema de subvenciones, el Estado flexibiliza la oferta de la educación y empieza a otorgar a las escuelas municipales y particulares subvencionadas un voucher por cada alumno que asiste a la escuela. Este consiste en una ayuda gubernamental que se manifiesta en un desembolso monetario, no devolutivo, desde el Estado hacia el beneficiario (Flores, 2013).
Para definir el monto a subvencionar por alumno, se ocupa una unidad de cuenta denominada Unidad de Subvención Escolar (USE)3 que es independiente del tipo de financiamiento de la institución (de modo de promover la competencia en la provisión de la educación) y que difiere de acuerdo con el nivel y modalidad de enseñanza (ver DFL 2-1998). De este modo, el monto mensual a ser percibido por el establecimiento se calcula a partir del respectivo valor unitario por estudiante multiplicado por la asistencia promedio, registrada por cada curso durante los (tres) meses precedentes al pago.
3.1 Evolución del sistema de subvenciones escolares
Compete señalar que, desde su implementación, el esquema de subvenciones ha estado sujeto a distintas modificaciones en pro de su perfeccionamiento. A continuación, se detallan los cambios más relevantes desde el siglo XX hasta la actualidad.
Modificaciones en los años 80 y 90. Las modificaciones implementadas en el siglo XX reconocen las debilidades del sistema en cuanto a la educación de estudiantes pertenecientes a grupos vulnerables. Precisamente, años después del inicio del nuevo sistema de subvenciones, las dificultades en cuanto al financiamiento de las escuelas rurales repercutieron en al menos dos modificaciones al esquema: la primera en 1987, que añadió un incremento por asistencia para establecimientos ubicados en zonas rurales; y la segunda en 1992, que creó una subvención mínima para los establecimientos rurales (piso rural) que garantizó la entrega de recursos a dichos establecimientos por al menos el equivalente a 35 alumnos.
Además del piso rural, uno de los cambios más relevantes de la década emergió a raíz de la Ley 18.768 de 1988, que, entre otros aspectos, introdujo el sistema de financiamiento compartido. La legislación autorizó que los establecimientos particulares subvencionados pudieran complementar la subvención estatal con aportes directos de los padres, siempre y cuando no superaran las cuatro USE. No obstante, fue en 1993, con la Ley 19.247, cuando el sistema de financiamiento compartido obtuvo mayor dinamismo, permitiendo el establecimiento de cuotas de copago en sectores de distintas clases sociales.
Aunque la legislación fue creada con el objeto de inyectar recursos adicionales al sistema, reducir las brechas de gasto entre la educación subvencionada y privada y agregar de manera colectiva aportes de los padres a la educación de sus hijos (Treviño, Carrasco, Villalobos y Morel, 2019), la evidencia sugiere que la medida podría haber fomentado dinámicas de segmentación y de segregación social del sistema educativo.
Así, años más tarde, en 1997, la Ley N° 19.532 creó un sistema de becas obligatorio para los establecimientos con financiamiento compartido, con el fin de introducir mecanismos para evitar la segregación de los estudiantes de menores recursos (Kutscher, 2014). De este modo, al menos el 30% de las exenciones en el copago debían otorgarse atendiendo exclusivamente a las condiciones socioeconómicas de los alumnos y su grupo familiar.
Al término de la década, dos nuevas subvenciones se añadieron al sistema de financiamiento: la subvención de refuerzo educativo y la subvención de apoyo a la mantención. La primera tiene por objetivo la atención de alumnos vulnerables con rendimientos deficientes, y la segunda busca apoyar el financiamiento de los gastos en los que repercute el mantenimiento de los establecimientos.
Modificaciones del siglo XXI. Las modificaciones al sistema mixto de financiamiento no concluyeron con el fin del siglo XX. A partir del año 2000 y de la mano de mayores recursos, se gestaron dos nuevos cambios, de modo de atender la desigualdad en los logros escolares a través de una estrategia de inversión y gasto diferenciado.
La primera gran modificación se remonta a inicios de 2008 con la promulgación de la Ley 20.248. Al igual que en la década pasada, la nueva legislación reconoció nuevamente que el costo de la enseñanza es mayor a medida que aumenta la vulnerabilidad socioeconómica de los estudiantes. De este modo, la nueva ley instauró un subsidio adicional a la subvención de escolaridad, denominado subvención educacional preferencial (SEP). El instrumento implicó la entrega de recursos suplementarios a la subvención regular, en función del nivel socioeconómico de los estudiantes, de modo de apoyar al mejoramiento de la calidad educativa en los sectores de bajos recursos.
La legislación estableció además que el monto adicional de la SEP alcanzaría el 50% de la subvención regular para los estudiantes pertenecientes al 40% de la población de menores ingresos. En complemento a lo anterior, la ley implicó que los establecimientos pudieran recibir montos adicionales en función de la concentración de alumnos preferenciales en la institución. Es decir, a mayor cantidad de estudiantes en situación de vulnerabilidad, mayor sería la cantidad de recursos adicionales destinados al establecimiento. Así, solo en 2008 la SEP implicó el desembolso de $64,3 miles de millones, beneficiando a aproximadamente 272 mil estudiantes.
La segunda gran modificación aconteció siete años más tarde, en 2015, con el concurso de la Ley 20.845 de Inclusión Escolar (LIE). La legislación buscaba equiparar las condiciones en el sistema educativo subvencionado, de modo de evitar que las condiciones socioeconómicas interfirieran en la educación. En esta línea, a partir de su promulgación se reguló el sistema de admisión escolar, se eliminó el financiamiento compartido y se prohibió el lucro en los establecimientos subvencionados que recibían aportes permanentes del Estado (para un detalle del contexto e impacto de estas ideas, ver Fontaine y Urzúa, 2018).
Particularmente, en lo que refiere a las subvenciones, la legislación implicó el aumento en los recursos orientados a la SEP. En detalle, la LIE implicó nuevos recursos para aquellos alumnos cuyas condiciones económicas dificultaban el proceso educativo (alumnos prioritarios) y para aquellos no catalogados como prioritarios, pero cuyas familias pertenecen al 80% más vulnerable del país. Así, la SEP para alumnos preferentes sería equivalente al 50% del valor unitario mensual para los alumnos prioritarios.
Además, en su objetivo por terminar con el copago (financiamiento compartido), la LIE significó la creación de un nuevo beneficio: aporte para la gratuidad (APG). La APG constituye una asignación que se entrega a los colegios municipales y particulares subvencionados gratuitos adheridos a la SEP y sin fines de lucro, de modo de incrementar sus fuentes de financiamiento.
Estado actual del sistema de subvenciones.