Ideas en educación III. Ignacio Sánchez D.
también a la forma de repartición de dichos recursos y a las formas en los que estos afectan a los actores del sistema (Hanushek, 2013). En esta línea, si bien la forma y la cantidad precisa en la que los recursos educativos deben administrarse y dirigirse no son obvias, la evidencia ha demostrado que los esquemas de financiamiento y políticas que otorgan incentivos financieros adecuados son capaces de promover mejoras sistemáticas en los esquemas de educación y en el aprendizaje y otras variables no cognitivas de los estudiantes (Hanushek, 2016).
De modo particular, y en lo que respecta a los modelos de financiamiento basados en subvenciones, estos han demostrado tener impactos favorables y de largo plazo en el rendimiento, el número de años de escolaridad y en la repitencia escolar (Angrist, Bettinger, Bloom, King y Kremer, 2002), especialmente en poblaciones vulnerables (minorías y mujeres) (Chingos y Peterson, 2015). Además, las subvenciones escolares han revelado ser eficaces en promover resultados de comportamiento (Reback, 2010) y variables no cognitivas como la autoeficacia de los estudiantes, junto con disminuir la discriminación y el acoso escolar (Kutscher, 2020). Aunque los mecanismos detrás de estos resultados son variados, la evidencia sugiere que la elección del establecimiento educativo constituye una de las claves para las mejoras experimentadas (Angrist, Bettinger y Kremer, 2006).
A continuación, se detallan dos aspectos del esquema de financiamiento nacional haciendo énfasis en la asociación empírica que estos tienen sobre distintos resultados del desempeño escolar.
Financiamiento compartido. Tal como se explicó en la sección 3, el financiamiento compartido, también conocido como copago, asomó como un régimen especial de subvención que facultó a los sostenedores de los establecimientos educativos para fijar cobros mensuales a las familias sin perder el derecho a la subvención otorgada por el Estado. No obstante, las instituciones pertenecientes a dicho esquema estaban sujetas a un descuento del subsidio estatal, progresivo de acuerdo con el monto cobrado.
Las cifras oficiales demuestran que tal esquema de financiamiento compartido repercutió en el aumento progresivo del número de colegios con copago por encima de la tasa de crecimiento del número total de instituciones, y en el incremento paulatino del cobro promedio real por alumno en razón de la disponibilidad del pago de las familias. El esquema implicó localizadas ganancias en el aprendizaje en función de los montos considerados. Por ejemplo, resultados positivos han sido documentados para escuelas con copago por más de diez años y con montos superiores a los $ 8.000 mensuales (Mizala y Saavedra, 2014). Así, la evidencia empírica indica que luego de controlar por distintos factores, el impacto del financiamiento compartido sobre pruebas estandarizadas (SIMCE) de matemáticas y lenguaje es acotado (Fontaine y Urzúa, 2018; Mizala y Torche, 2012; Contreras et al., 2018). Sin embargo, el análisis de Kutscher (2013) ofrece una perspectiva complementaria a las conclusiones anteriores. Sus resultados indican que el financiamiento compartido tuvo un impacto positivo sobre la comprensión lectora y auditiva en inglés, la disciplina (bullying físico, social y digital) y medidas que pueden ser asociadas a rasgos de personalidad (autoeficacia y formación valórica). En este contexto, y consistente con la idea planteada en Fontaine y Urzúa (2018), es posible identificar atributos asociados al copago que pueden ser, en principio, valorados por los padres al momento de elegir el establecimiento educacional para sus hijos e hijas.
No obstante dichos efectos, en 2015 la LIE planteó un proceso secuencial para terminar con el financiamiento compartido. Este implicó un congelamiento de los niveles de cobro existentes al momento en que los establecimientos optaran por tal posibilidad, con la promesa de aumentos graduales y compensatorios de los recursos públicos dirigidos a los mismos. En conformidad con lo anterior, el impacto en el gasto público durante los últimos años es notable. Mientras en 2016 la política implicó el desembolso de $ 85,2 miles de millones por concepto del Aporte por Gratuidad (APG), en 2020 la cifra ascendió a los $ 316,9 miles de millones. Ello es congruente con la adhesión de cientos de instituciones particulares subvencionadas a la gratuidad, particularmente de aquellas con copagos mensuales menores a los $ 50 mil pesos. En efecto, mientras en 2015 se contabilizaron 3.517 escuelas particulares subvencionadas gratuitas, en 2020 la cifra ascendió a 4.534, equivalente a un aumento aproximado de 1.000 establecimientos en apenas cinco años. La Tabla 2 presenta estas tendencias. La cuantificación del impacto de este proceso sobre el aprendizaje a nivel individual debe ser uno de los esfuerzos que motiven el trabajo académico de los próximos años.
TABLA 2 NÚMERO DE ESTABLECIMIENTOS PARTICULARES SUBVENCIONADOS POR TRAMO DE MENSUALIDAD 2015-2020
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.
Del mismo modo, dado que el fin del financiamiento compartido fue justificado utilizando la segregación socioeconómica dentro de las escuelas que podría generar (Valenzuela, Bellei y Ríos, 2014; Elacqua, 2012), los esfuerzos de investigación futuros también deben analizar si la LIE afectó en último término las disparidades escolares a nivel agregado. Por lo pronto, la evidencia ha señalado que solo entre un 10% y 23% de la segregación escolar podría explicarse por el copago (Arteaga, Paredes y Paredes, 2020). Asimismo, los efectos de la reforma en la calidad del sistema constituyen otro aspecto que deberá ser abordado en los años próximos.
Subvención escolar preferencial. Desde su creación en el 2008, la Subvención Escolar Preferencial (SEP) ha ocupado un puesto relevante en el sistema de financiamiento. En sus inicios, esta implicó recursos adicionales en aproximadamente un 50% por cada alumno prioritario en las escuelas públicas y privadas adscritas a la SEP, mismos que debían ser destinados y justificados en conformidad al Plan de Mejoramiento Educativo5. Años más tarde y de la mano de la LIE, la SEP se incrementó en un 20% para los alumnos prioritarios y en un 50% para estudiantes preferentes (aquellos pertenecientes al tercer y cuarto quintil de ingreso de los hogares). La política ha sido impulsada con el fin de aumentar el rendimiento promedio en las escuelas participantes y disminuir la brecha de aprendizaje asociada con el nivel socioeconómico de los estudiantes.
Aunque la evidencia inicial avaló la eficiencia de la política en cuanto a mejoras en el aprendizaje (Correa, Parro y Reyes, 2014; Villarroel, 2014; Mizala y Torche, 2013), investigaciones recientes han revelado nulos efectos de los recursos adicionales en el desempeño escolar (Feigenberg, Yan y Rivkin, 2019). Ello debido a que los establecimientos de mayor calidad continúan sin adherirse a la SEP y a la existencia de barreras, más allá de las económicas, que impiden a las familias elegir escuelas de mejor desempeño (Aguirre, 2020).
Los resultados de la última evaluación PISA son consistentes con los hallazgos anteriores. Tal y como lo muestra la Tabla 3, no solo las ganancias en el rendimiento son nulas en las tres competencias evaluadas entre 2015 y 2018; también las brechas en el rendimiento entre estudiantes de altos y bajos ingresos se han mantenido constantes.
TABLA 3 PUNTAJE PROMEDIO EN EVALUACIÓN PISA 2015-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE, 2020.
No obstante, nuevos análisis han identificado la existencia de efectos positivos de la subvención preferencial en la disminución de la segregación escolar (Valenzuela, 2015) y en variables no cognitivas (Kutscher, 2020, 2013). Lo anterior en razón de las inversiones realizadas con los recursos percibidos por la SEP. En efecto, la evidencia ha documentado que las escuelas adscritas a la subvención preferencial invierten los recursos recibidos mayoritariamente en la contratación de personal de apoyo del aprendizaje, particularmente en profesionales del área psicosocial (psicopedagogos, psicólogos, entre otros) (Kutscher, 2020) impactando, de este modo, en resultados no cognitivos.
Aun así, la introducción de la normativa ha implicado distintas dificultades a los establecimientos. Por un lado, la rigidez asociada al gasto de los recursos que acarrea en problemas de gestión, dificultad visible en la baja ejecución de los recursos percibidos6