Ideas en educación III. Ignacio Sánchez D.
evolución de los montos asignados a las subvenciones escolares desde el año 2000 hasta el año 2020. En la gráfica es visible que en los últimos 20 años el gasto destinado a subvenciones se ha sextuplicado, pasando de $ 911 miles de millones en el año 2000 a $ 6.299 miles de millones en el año 2020.
FIGURA 3 EVOLUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO Y SUBVENCIONES 2000-2020 (MILES DE MILLONES DE PESOS)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.
Las subvenciones más cuantiosas son las destinadas al sector privado4, que en los últimos 20 años representaron, en promedio, casi el 90% del monto total destinado a subvenciones. De dichos aportes, la subvención escolar y la subvención escolar preferencial son los de mayor predominancia. De hecho, en 2020 ambas subvenciones explican el 86% de los montos destinados a ese ítem.
Aunque la subvención de escolaridad ha experimentado un crecimiento significativo desde el año 2000 (376%), la importancia que la SEP ha adquirido desde su implementación es destacable. Precisamente, desde su entrada en vigencia en 2008 hasta el año pasado, los montos destinados a dicho rubro crecieron en un 1.240%. Ello responde a un creciente aumento en el número de beneficiarios y a las modificaciones implementadas a partir de la LIE (ver Figura 4).
En lo que respecta al número de beneficiarios, mientras en 2008 la SEP beneficiaba a 271.868 estudiantes, en 2015 la cifra se quintuplicó, de modo que el número de beneficiarios ascendió a 1.250.180 estudiantes. Con la entrada en vigencia de la LIE el número de beneficiarios continuó en expansión. En el 2020 el número de beneficiarios alcanzó a 2.047.478 estudiantes (aproximadamente el 57% de la matrícula total de 2020).
En razón de lo anterior, mientras en 2008 el presupuesto destinado a la SEP ascendía a los $ 64 miles de millones, en 2015 la cifra llegó los $ 475 miles de millones. La LIE implicó mayores recursos para la SEP, de modo que en 2020 los montos destinados a la subvención alcanzaron los $ 839 miles de millones.
FIGURA 4 EVOLUCIÓN GASTO SEP Y NÚMERO DE BENEFICIARIOS
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.
Notas: Gasto SEP (miles de millones) en eje izquierdo y número de beneficiarios (miles) en eje derecho.
La cifra es incluso mayor si se consideran los aportes complementarios a la SEP: el aporte por concentración y el aporte por gratuidad. En efecto, cuando dichos rubros entran en cálculo, los montos destinados a la SEP se incrementan desde los $ 64,3 miles de millones en 2008 a los $ 1.311 miles de millones en 2020 (ver Figura 4).
4. FINANCIAMIENTO Y DESEMPEÑO ESCOLAR
En cuanto a los resultados del sistema de educación chileno, el desempeño del país en las pruebas estandarizadas internacionales arroja luces. Tal y como se observa en la Figura 5, y según los resultados de la evaluación PISA en matemáticas (panel a) y lenguaje (panel b) para el período 2006-2018, el país ha logrado posicionarse por encima de otros países de la región, revelando un rol favorable del actual sistema de financiamiento en el aprendizaje de los estudiantes. No obstante, la casi nula evolución de los puntajes desde 2009 revela un preocupante estancamiento de la educación.
FIGURA 5 EVOLUCIÓN PUNTAJES PISA 2006-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE, 2020.
Asimismo, en comparación con los resultados de la OCDE la posición del país es poco favorable. En efecto, la Figura 5 revela que el país permanece distante del desempeño del grupo de economías más desarrolladas. En este aspecto, y en razón de la cantidad significativa de recursos que se asignan año tras año a la educación, la implementación y el fortalecimiento de mecanismos que promuevan la calidad del sistema asoma como un desafío pendiente del sistema.
Desde esta perspectiva, es necesario discutir la asociación entre los niveles y las formas de financiamiento y el resultado educativo.
4.1. ¿Por qué el financiamiento importa?
El financiamiento de la educación debe entenderse como un componente fundamental de la política educativa cuya importancia radica en su capacidad de promover el acceso, la calidad y los beneficios potenciales asociados a la escolaridad. En este aspecto, investigaciones experimentales recientes en países desarrollados indican que el gasto adicional y sostenido de US$ 1.000 por alumno es capaz de incrementar el rendimiento escolar entre 0,12 y 0,24 desviaciones estándar (Jackson, 2020; Lafortune et al., 2016) y que el aumento del 10% en el gasto por estudiante durante toda la etapa escolar conduce a 0,31 años más de educación, un 7% más de salarios y a la reducción de 3,2 puntos porcentuales en la incidencia anual de la pobreza en adultos, siendo los efectos más pronunciados para los niños de familias de bajos ingresos (Jackson y Johnson, 2016). En este sentido, y dadas las diferencias en el estado de desarrollo, es presumible que el valor marginal de un peso adicional sea mayor en estudiantes de países de menores ingresos.
Las cifras de Chile permiten una primera aproximación para discutir esa idea. A nivel nacional, por ejemplo, los crecientes recursos destinados al sector educativo han estado acompañados, entre otros aspectos, de incrementos en la matrícula escolar, especialmente en los niveles de educación básica (1990-2000), media (1995-2005) y parvulario (2005 en adelante). La Figura 6 describe estas tendencias.
Ahora bien, la correlación entre ambas variables —recursos y matrícula— durante las tres últimas décadas ha sido positiva, sugiriendo que la dotación de US$ 100 adicionales en la educación está empíricamente asociada a un acceso a la educación de al menos dos estudiantes. La Figura 7 presenta tal correlación. Aunque el análisis anterior no refleja en lo absoluto un efecto causal, es evidente que la asignación de recursos al sistema educativo conlleva ventajas inherentes en cuanto a matrícula, aprendizaje y otras variables no cognitivas igual de relevantes en el desarrollo de los estudiantes.
FIGURA 6 MATRÍCULA TOTAL SISTEMA ESCOLAR EN CHILE: 1990-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC.
Nota: Matrícula en millones.
FIGURA 7 CORRELACIÓN ENTRE GASTO EN EDUCACIÓN Y MATRÍCULA (1990-2018)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos macro y MINEDUC.
Nota: Gasto en educación y matrícula en millones.
La literatura referente al financiamiento de la educación ha sido enfática en demostrar que el modo en el que los recursos son asignados es igual de fundamental. En efecto, cuando los fondos son asignados de forma inequitativa, los recursos no llegan a las escuelas o no se utilizan para los fines previstos, las decisiones sobre el uso de la financiación pública no están relacionadas con el aprendizaje y cuando los organismos gubernamentales carecen de capacidades para utilizar los dineros de forma eficaz, la inversión en educación no siempre conduce a mejores resultados escolares (Banco Mundial, 2018).
Por ello,