Introducción al derecho internacional de los Derechos Humanos. Gonzalo Candia Falcón
de la misma forma al propietario que al poseedor de un bien?, ¿cuál será el criterio que permitirá diferenciar entre ambos?, ¿cuáles serán los mecanismos judiciales que se otorgarán tanto al propietario como al poseedor para proteger sus intereses?, ¿cuál será el procedimiento correspondiente?, ¿qué inmunidades les serán reconocidas?, ¿qué bienes estarán sujetos al pago de tributos y cuál será el monto de los mismos? y, así, un largo etcétera.
Ahora bien, de acuerdo con los tratados internacionales de derechos humanos, si ese proceso de especificación de estándares busca directamente infringir garantías fundamentales ya sea durante el proceso de incorporación del estándar dentro del sistema jurídico nacional o bien al momento de su aplicación por parte de las cortes de justicia en los estados, entonces el sistema supranacional de protección debe asumir el desafío. Esto supone que la inter-vención internacional, entonces, operará con carácter subsidiario a la acción de los sistemas domésticos de protección.
Esto último queda demostrado al analizar uno de los principios procedimentales del derecho internacional de los derechos humanos. Nos referimos al principio de agotamiento de los recursos internos. De acuerdo con este principio, toda denuncia efectuada por una potencial víctima de violaciones de derechos humanos a un organismo internacional de protección supone que la misma “(…) haya (…) interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos” (artículo 46 letra a) de la Convención Americana).
De allí que, por ejemplo, toda petición presentada ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que no hubiese agotado de forma previa todas las instancias procedimentales para alegar la violación dentro del estado sea declarada inadmisible. Esto supone que las instituciones supranacionales de protección operan de forma subsidiaria a las instituciones de protección doméstica. Por tanto, entidades como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos están llamadas a investigar y condenar a los estados únicamente cuando los mismos estados, a través de sus instituciones administrativas y judiciales, no hubiesen sido capaces de hacerlo por sí mismos.
En conclusión: los sistemas supranacionales de protección de derechos humanos son sistemas integrados. Esto es, sistemas en los cuales tanto las instituciones nacionales como internacionales representan un papel fundamental. Dentro de ese esquema, son los propios estados los primeros llamados tanto a: (a) implementar los contenidos de las convenciones internacionales de derechos humanos, como (b) proteger y hacer efectivos dichos derechos a través de sus propias instituciones, sean estas administrativas o judiciales.
2. El principio de subsidiariedad y sus implicancias dentro de un sistema de protección integrado de los derechos humanos
Tal como se advirtió anteriormente, del texto de los tratados como de la jurisprudencia de las cortes regionales de derechos humanos es posible deducir que los sistemas de protección nacional e internacional se articulan a través del principio de subsidiariedad. En ese sentido, se ha señalado que el principio de subsidiariedad representa “el principio estructural del derecho internacional de los derechos humanos”.43 Dinah Shelton, a su vez, afirma que el principio de subsidiariedad es un “componente necesario (…) del derecho (internacional) de los derechos humanos”.44 Brevemente veremos a continuación en qué consiste el principio de subsidiariedad, cuáles son los valores que cautela y sus proyecciones en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos.
2.1. LA NOCIÓN DE SUBSIDIARIEDAD
La idea moderna de subsidiariedad nace con la doctrina social de la Iglesia Católica.45 Sus bases fueron planteadas por el Papa León XIII en la encíclica Rerum novarum en 1891. Sin embargo, su primera formulación se debe al Papa Pío XI, quien afirmó en Quadragesimo anno (1931) que:
Como no se puede quitar a los individuos y dar a la comunidad lo que ellos pueden realizar con su propio esfuerzo e industria, así tampoco es justo, constituyéndose un grave perjuicio y perturbación de recto orden, quitar a las comunidades menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar y dárselo a una sociedad mayor y más elevada, ya que toda acción de la sociedad, por su propia fuerza y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero sin destruirlos y absorberlos. 46
Como es posible apreciar, el propósito central del principio de subsidiariedad es custodiar la autonomía de los cuerpos que constituyen la sociedad civil (familia y otras organizaciones de intermediación) frente a la acción del Estado. De esa forma, tratándose de actividades que los propios ciudadanos y sus familias puedan desarrollar por sí mismos, individual o asociadamente, no corresponde al Estado asumirlas o bien sustituirlas. Esto es lo que tradicionalmente se considera como la dimensión negativa del principio de subsidiariedad.
Sin embargo, el principio de subsidiariedad también tiene una dimensión positiva y ella dice relación con los casos en los que el Estado debe intervenir. Básicamente, corresponderá al Estado intervenir tratándose de: (a) actividades que, per se, requieren de la acción estatal (e.g., regulaciones legales con alcance general, en donde es necesario asegurar la imparcialidad de la misma) o bien (b) en aquellos casos que los particulares no sean capaces o no puedan desarrollar una actividad de alta significación para el bien común de acuerdo a las exigencias de este último. En este caso, el Estado tiene el deber de obrar lealmente, esto es, promoviendo que, al final, sea la propia sociedad civil la que termine asumiendo la tarea por sí misma.
Tradicionalmente, la doctrina de la subsidiariedad fue aplicada por la doctrina social de la Iglesia a la relación entre el Estado y las estructuras sociales de intermediación, con el propósito de salvaguardar espacios de libertad y responsabilidad para estas. Sin embargo, el Papa Juan XXIII promovió derechamente su aplicación en el ámbito de las relaciones entre los estados y las organizaciones internacionales. Así, en Pacem in terris (1963), Juan XXIII afirmó que:
140. (…) Así como en cada Estado es preciso que las relaciones que median entre la autoridad pública y los ciudadanos, las familias y los grupos intermedios, se regulen y gobiernen por el principio de la acción subsidiaria, es justo que las relaciones entre la autoridad pública mundial y las autoridades públicas de cada nación se regulen y rijan por el mismo principio. Esto significa que la misión propia de esta autoridad mundial es examinar y resolver los problemas relacionados con el bien común universal en el orden económico, social, político o cultural, ya que estos problemas, por su extrema gravedad, amplitud extraordinaria y urgencia inmediata, presentan dificultades superiores a las que pueden resolver satisfactoriamente los gobernantes de cada nación. 141. Es decir, no corresponde a esta autoridad mundial limitar la esfera de acción o invadir la competencia propia de la autoridad pública de cada Estado. Por el contrario, la autoridad mundial debe procurar que en todo el mundo se cree un ambiente dentro del cual no sólo los poderes públicos de cada nación, sino también los individuos y los grupos intermedios, puedan con mayor seguridad realizar sus funciones, cumplir sus deberes y defender sus derechos. 47
Dentro de este contexto, se plantea que el principio de subsidiariedad es un criterio que permite articular el ejercicio de la autoridad entre las esferas nacionales e internacionales de un mundo globalizado. Dentro de ese esquema, correspondería a las autoridades internacionales asumir responsabilidades en relación con el bien común universal, tratando de generar un contexto en el cual los estados puedan de forma efectiva cautelar los derechos de quienes viven sujetos a su jurisdicción. Del mismo modo, corresponderá a las autoridades internacionales intervenir únicamente allí donde los estados individual o asociadamente considerados no puedan impedir la infracción de derechos de las personas, o bien cuando esas mismas entidades actúen buscando directa e intencionalmente infringirlos.
La aplicación del principio de subsidiariedad no funciona como una regla matemática. El principio tiene valor normativo, en la medida que reconoce una suerte de prioridad en la acción a las personas y a las organizaciones de intermediación en el contexto nacional y a los propios estados en la esfera de la comunidad internacional. Sin embargo, la determinación de los casos en los cuales la intervención del estado o de la comunidad internacional