Introducción al derecho internacional de los Derechos Humanos. Gonzalo Candia Falcón
de claro interés para el bien común nacional o internacional y que ni las personas ni las estructuras de intermediación o los propios estados las puedan realizar o las realicen de acuerdo con las exigencias del bien común correspondiente– y ponderar adecuadamente la prioridad en la acción que la naturaleza normativa del principio reconoce en favor de las personas, las estructuras de mediación y los estados en las esferas domésticas y universales según sea el caso.
Los valores que el principio de subsidiariedad busca custodiar en la esfera internacional son diversos. En primer lugar, la aplicación de la subsidiariedad en esta esfera tiene por objetivo proteger los espacios de autonomía de las comunidades políticas vis a vis con las autoridades internacionales. El principio busca reconocer que, en relación con la promoción del bien común global, los estados son los primeros responsables. Ellos están llamados a asumir la principalísima tarea de reconocer y proteger los derechos de quienes habitan dentro de sus jurisdicciones territoriales a través de la amplia gama de instrumentos políticos y jurídicos de los cuales disponen. Esa responsabilidad no puede ser arrebatada a los estados por parte de la comunidad internacional, porque dicho acto representaría una intromisión injusta que impediría a una comunidad asumir una responsabilidad para la cual se encuentra, en principio, capacitada. Solo corresponderá a la autoridad internacional intervenir para proteger derechos cuando el Estado no asuma esa responsabilidad o bien actúe infringiendo directamente sus obligaciones.
Por otro lado, la doctrina de la subsidiariedad aplicada en el contexto internacional tiene un valor relevante desde la perspectiva de la democracia y el autogobierno.48 Tal como se mencionó anteriormente, las convenciones internacionales contienen una multiplicidad de estándares cuya aplicación dentro de los estados requiere necesariamente de la generación de reglas específicas que permitan armonizarlos en conformidad con las exigencias del bien común. Dentro de los estados, los llamados a asumir esa responsabilidad son las legislaturas democráticamente elegidas a través de procedimientos transparentes y determinados.49 De esa forma, los intereses de quienes serán los destinatarios de las normas jurídicas son suficientemente considerados y, simultáneamente, quienes deciden están sujetos a reglas de responsabilidad política, lo que promueve el ideal democrático de control de la autoridad.50
2.2. LA PROYECCIÓN PROCEDIMENTAL DE LA SUBSIDIARIEDAD: EL PRINCIPIO DE AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS INTERNOS. EXCEPCIONES
Tal como se mencionaba anteriormente, la idea de subsidiariedad subyace tras las normas procedimentales en materia de derechos humanos. Por tanto, cualquier denuncia deducida por una persona contra un estado por infracción de derechos ante una corte internacional de derechos humanos regional requiere, en primer lugar, el agotamiento de los recursos internos. De ello dan cuenta tanto el artículo 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos como el artículo 46 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Dicha norma contiene excepciones, las que se encuentran descritas, por ejemplo, en el artículo 46.2 de la Convención Americana. En ellas se señala que la regla del agotamiento de recursos internos no procederá en aquellos casos en que: (a) no existan mecanismos procesales dentro de la legislación nacional que permitan proteger la infracción de derechos, (b) o bien en caso en que, existiéndolos, el estado no hubiese permitido su ejercicio a la víctima, y (c) en caso que, deducidos los recursos pertinentes, se produzca un “retardo injustificado” en relación con su resolución.
Finalmente, otra proyección de la idea de subsidiariedad dentro de los sistemas regionales de protección de los derechos humanos es la doctrina de la cuarta instancia. De acuerdo con la misma, las cortes supranacionales de derechos humanos, como la europea o la interamericana, están llamadas a determinar si el estado ha infringido o no las convenciones respectivas, no a decidir si los tribunales nacionales han decidido un caso apropiadamente reevaluando la propiedad de los hechos probados en sede nacional o bien la aplicación e interpretación del derecho doméstico que han realizado las cortes nacionales.
Tratándose del sistema interamericano de protección de derechos humanos, la idea de subsidiariedad no solo aplica a la relación existente entre las instituciones del sistema y los estados, sino también a la relación entre sus dos instituciones centrales: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ello porque toda petición “que contenga(n) denuncias o quejas de violación de (la) (…) Convención por un estado parte” debe presentarse primeramente a la Comisión (artículo 44 de la Convención Americana) tras el agotamiento de los recursos domésticos (artículo 46 de la Convención Americana). Sólo una vez que los procedimientos ante la Comisión fuesen agotados –lo que supone la posibilidad de un arreglo amistoso entre la víctima y el estado, o bien la adopción por parte del estado de las recomendaciones de la Comisión– podrá el caso en cuestión ser derivado, por la propia Comisión, a la Corte Interamericana para su examen (artículo 61 de la Convención Americana).
2.3. LA PROYECCIÓN MATERIAL DE LA SUBSIDIARIEDAD: EL MARGEN DE APRECIACIÓN
Cuando los jueces europeos o interamericanos se encuentran en la obligación de conocer y resolver casos acerca de violaciones de derechos humanos, ellos deben decidir si: (a) seguir la interpretación propuesta por el estado denunciado en relación con la aplicación de la correspondiente convención, o bien (b) seguir su propia aproximación respecto del criterio a aplicar para resolver el caso. La pregunta que surge es: cuándo un juez internacional de los derechos humanos debe favorecer los criterios interpretativos ofrecidos por el estado en relación con el caso en cuestión y cuándo debe aplicar un criterio diverso, rechazando de plano la aproximación adoptada por el estado.
En un principio, la pregunta encontraría su respuesta desde una perspectiva sustantiva. Esto es, el juez internacional simplemente debe preferir el criterio estatal cuando este es correcto y rechazarlo cuando resulta incorrecto desde una perspectiva material. Sin embargo, tratándose del derecho internacional de los derechos humanos, ello no es así. Existen factores adicionales a aquellos concernientes a la sustancia del caso, los que no pueden ser desatendidos por el juez. Dichos factores dicen relación directa con la naturaleza subsidiaria de los sistemas integrados de protección de derechos humanos.
En ese sentido, existen factores institucionales que hacen necesario que el juez internacional se muestre más o menos deferente hacia el criterio adoptado por el estado para interpretar y aplicar un estándar de derechos humanos. Existen ciertos elementos externos a la discusión sustantiva del caso que justifican que el juez efectúe un análisis más o menos intrusivo de las circunstancias concretas del caso. Desde esta perspectiva, el margen de apreciación es un criterio de análisis judicial que aconseja al juez internacional deferir en favor de la posición del estado en aquellos casos en que las autoridades nacionales se encuentren mejor posicionadas para resolver los mismos, debido a: (a) su mayor legitimidad democrática, (b) la existencia de una práctica común dentro del sistema regional en cuestión o (c) el expertise institucional de la autoridad nacional.
La doctrina del margen de apreciación supone la aplicación del principio de subsidiariedad. Ello en la medida que se reconoce que, respecto de ciertas materias y casos, debido a factores institucionales, resulta preferible dejar la resolución de ciertas temáticas vinculadas a derechos humanos a los propios estados. En esos contextos, la intervención de las cortes regionales de derechos humanos será, necesariamente, subsidiaria y, por tanto, excepcional. Desde esa perspectiva, puede definirse el margen de apreciación como “la práctica judicial por la cual el juez internacional asigna mayor peso a la argumentación planteada por el estado denunciado sobre la base de tres factores: legitimidad democrática, la práctica común de los estados y el expertise técnico de los mismos”.51
Esta doctrina, que no se encuentra expresamente recogida ni en el Convenio Europeo ni en la Convención Americana, fue esbozada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el célebre caso Handyside v. Reino Unido (1976).52 En dicho caso, un ciudadano británico denunció a Reino Unido por la violación del artículo 10 del Convenio Europeo, debido a que el estado, en conformidad con su legislación interna, prohibió la distribución en las escuelas de un libro cuyo contenido fue considerado obsceno por las autoridades nacionales. El Tribunal Europeo rechazó la denuncia interpuesta, debido una serie de factores