Kommunales Abgabenrecht Nordrhein-Westfalen. Andreas Wagener
wird im Kapitel 3.5 erläutert.
1.3 GEMEINDLICHE EINNAHMEQUELLEN
1.3.1Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung
Die Gemeinden erzielen ihre Einnahmen aufgrund unterschiedlicher Rechtsvorschriften und auf verschiedene Arten. Haushaltsrechtlich ist § 77 GO zu beachten, in dem die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung festgelegt wird. Nach § 77 Abs. 2 GO sind zunächst
a)sonstige Finanzmittel vorrangig vor
b)selbst zu bestimmenden Entgelten (ab 4/2019, vorher speziellen Entgelten) für die von der Gemeinde erbrachten Leistungen (Gebühren, Entgelte und Beiträge) und danach
c)die Steuern
in Anspruch zu nehmen.
Kredite sind nach § 77 Abs. 4 GO nur zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig wäre.
Der Nachrang (= die Subsidiarität) der Steuererhebung wird abgabenrechtlich im Grundsatz bestätigt. Nach § 3 Abs. 2 KAG sollen die Gemeinden und Kreise Steuern nur erheben, soweit die Deckung der Ausgaben durch andere Einnahmen, insbesondere durch Gebühren und Beiträge, nicht in Betracht kommt. Dies gilt allerdings nicht für die Erhebung der Vergnügungsteuer und der Hundesteuer.
Negativ abgegrenzt sind sonstige Finanzmittel alle Einnahmen, die keine Gebühren, Beiträge, Steuern oder Kredite sind.
1.3.2Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Einnahmen
Die gemeindlichen Finanzmittel können
Für die privatrechtlichen Finanzmittel sind die Vorschriften des BGB einschlägig. Zu diesen Einnahmen zählen u. a.:
•Mieten und Pachten; hier vermietet die Gemeinde Räume zu verschiedenen Zwecken oder verpachtet Grundstücke, z. B. zur gärtnerischen oder landwirtschaftlichen Nutzung;
•Verkaufserlöse, z. B. aus der Veräußerung von Grundstücken (insbesondere zu Wohn- und Gewerbezwecken), nicht mehr benötigten Gebäuden (z. B. einer nicht mehr genutzten Schule) oder von Betriebs- und Geschäftsausstattung, teilweise aufgrund von Ersatzbeschaffungen (z. B. von Fahrzeugen oder Computern). Daneben werden z. B. Stadtpläne, Stammbücher, Bildbände oder andere Werbeartikel verkauft;
•Schadenersatzleistungen von Versicherungen,
•Gewinnanteile von städtischen Tochterunternehmen,
•Eintrittsgelder auf privatrechtlicher Basis,
•Kredite (für Investitionen bzw. zur Umschuldung sowie zur Sicherstellung der Liquidität).
Die öffentlich-rechtlichen Einnahmen können unterschieden werden in
Steuern, Gebühren und Beiträge (vgl. § 1 Abs. 1 KAG) sind öffentlich-rechtliche Abgaben.5
Zu den sonstigen öffentlich-rechtlichen Einnahmen gehören u. a.
•Finanzzuweisungen (z. B. Schlüsselzuweisungen, Bedarfszuweisungen, zweckgebundene Zuweisungen); diese Zuwendungen werden seitens des Bundes oder Landes mit oder ohne Zweckbestimmung gezahlt;
•Umlagen (z. B. Kreisumlage, Landschaftsumlage6, Umlage des Regionalverbandes Ruhr, Umlagen an Zweckverbände); diese werden von Umlageverbänden nach den jeweiligen Ermächtigungsgrundlagen erhoben7;
•Steuerbeteiligungen (an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer),
•Kostenersätze und Kostenbeiträge,
•Verwarn-, Buß- oder Zwangsgelder,
•Konzessionsabgaben (zur Nutzung des öffentlichen Straßen- und Wegenetzes für Strom-, Gas- oder Wasserleitungen).
Betrachtet man die Anteile der unterschiedlichen Einnahmen an den Gesamthaushalten, so wird deutlich, dass die Gemeinden zu einem hohen Anteil durch Steuern (hier i. d. R.: Gewerbesteuer) und Steuerbeteiligungen, insbesondere an der Einkommensteuer, finanziert werden, wohingegen die Kreise und Landschaftsverbände in hohem Umfang, auch aufgrund fehlender eigener Steuern, Umlagen von den zahlungspflichtigen Körperschaften erhalten.
Wir betrachten zunächst die öffentlich-rechtlichen Abgaben im Allgemeinen.
Steuern:
Der Begriff der Steuer ist in § 3 Abs. 1 AO definiert. Danach sind Steuern Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein. Zölle und Abschöpfungen sind Steuern im Sinne dieses Gesetzes.
Tatbestandsmerkmale des § 3 Abs. 1 AO sind:
a)Geldleistung
b)keine Gegenleistung
c)öffentlich-rechtliches Gemeinwesen
d)Zwang
e)Erzielung von Einnahmen
f)Leistungspflicht normativ (durch Gesetz) verankert
Zu a): Eine Geldleistung stellt eine finanzielle Belastung des Steuerpflichtigen unabhängig vom Finanztransfer (z. B. durch Überweisung, Scheckübergabe, Bargeld) dar.
Zu b): Der Steuerpflichtige erhält keine besondere Leistung mit direktem persönlichem Vorteil, d. h., es besteht kein Anspruch auf eine bestimmte staatliche/gemeindliche Leistung, auch nicht aus sogenannten Zwecksteuern (z. B. aus der Kraftfahrzeugsteuer).
Zu c): Steuern dürfen nur durch Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts (Bund, Länder, Kreise und Gemeinden) erhoben werden; Ausnahme: evangelische und katholische Kirchen (Sonderregelung in Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 der Weimarer Reichsverfassung: Kirchen haben das Recht der Steuererhebung nach Landesrecht über staatliche Behörden; in NRW erheben die Finanzämter die Kirchensteuer und leiten diese weiter). Keine Steuern, wohl aber Zwangseinnahmen dürfen erheben: Anstalten (z. B. Rundfunkanstalten) und Kammern (= Personenkörperschaften, z. B. Ärztekammern, Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern).
Zu d): Zwang ist ein einseitiger Hoheitsakt, somit ein belastender VA ohne maßgebliche Mitwirkung oder Zustimmung des Steuerpflichtigen.
Zu e): Die Erzielung von Einnahmen (auch als Nebenzweck) verfolgt unterschiedliche Zielrichtungen:
•Finanzierung der öffentlichen Haushalte
•Protektionismus (= Schutz der inländischen/innereuropäischen Wirtschaft vor ausländischer/außereuropäischer Konkurrenz durch Erhebung von Zöllen)
•Konsumlenkung (z. B. Tabaksteuer)
•quantitative Beschränkung (Hundesteuer)
Zu f): Folgende Voraussetzungen müssen vorliegen:
•Die Steuerpflicht muss durch materielles Recht (z. B. Gesetz, kommunale Satzung) begründet sein.
•Der Steuergegenstand ist hinreichend bestimmt und zu anderen deutlich abgegrenzt.
•Der Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung muss beachtet