El debate sobre la propiedad en transición hacia la paz. Fernando Vargas Valencia
el “paradigma estatal de reforma agraria”, es decir, se caminó de un modelo basado en la “redistribución de tierras inadecuadamente explotadas” a través de la acción directa del Estado a uno en el que domina el mercado asistido de tierras.6
Por su parte, Gómez (2011, p. 65) entiende que la Ley 160 funciona como un mecanismo “para regular la estructura de la propiedad en un esquema de economía más abierta e internacionalizada”. En este sentido y tal como sostiene el autor, mediante esta norma se adelantó un proceso de reordenamiento rural tanto a nivel de la estructura de la tenencia como de las dinámicas productivas de los territorios, aspecto que en varias zonas del país fue coadyuvado por medio del despliegue de repertorios de violencias asociadas al escalonamiento de la guerra.
En cuanto a la Ley 1448 y, en específico, las medidas de restitución, aunque estén encaminadas a la reparación de las víctimas del conflicto armado, también pretenden legitimar el modelo de desarrollo rural, que, entre otros, se comenzó a configurar con el entronque entre reformas neoliberales y conflicto armado. Es decir, consolidar las condiciones para la viabilidad del mercado de tierras, para la modernización del sector agrario, para la reconstitución de las víctimas como nuevos sujetos productivos y para la instauración de territorialidades con características económicas específicas. Uprimny y Sánchez (2010, p. 305) reconocen que la restitución apunta a corregir “la ilegalidad del despojo y aclarar los títulos y los derechos individuales sobre los bienes, lo cual serviría para dinamizar el mercado de tierras y dar vía a una política de desarrollo rural que modernice la producción agraria con base en la gran propiedad”.
En relación con el funcionamiento de estas normas como tecnologías de género, es de considerar que el reconocimiento de las mujeres como sujetos de reforma agraria o como sujeto prioritario en los procesos de restitución de tierras se sucede en el marco de la implementación de reformas neoliberales, proceso entroncado con el escalonamiento de la guerra. El entronque, como se ha dicho antes, está en la base de la reorientación del modelo de desarrollo rural en el país. Esta reorientación demanda nuevos sujetos productivos.
Si bien no se niega la importancia de las normas referenciadas con respecto a la garantía de los derechos de las mujeres a la tierra, es de considerar que el acceso a la tierra se percibe, desde el nuevo modelo de desarrollo rural, como una estrategia para la potenciación de las mujeres como sujetos productivos. En este sentido, “la propiedad segura de la tierra aumenta la eficiencia de las mujeres en cuanto incrementa directamente tanto su capacidad como sus incentivos para invertir llevando a niveles de productividad y producción más altos” (León y Deere, 2002, p. 21). Eficiencia y productividad logradas mediante el acceso a los factores de producción se suponen, por un lado, como condiciones para el bienestar de las mujeres, de sus familias y de las comunidades rurales; y, por otro, como factores clave para el crecimiento económico (Sañudo, 2015). En este sentido, las limitaciones estructurales que enfrentan las mujeres en cuanto al acceso a la tierra, en el contexto neoliberal, se conceptúan como obstáculos al crecimiento económico y “un alto costo de oportunidad a la sociedad en términos de producción e ingresos perdidos” (Agnes Quisumbing et al., citados por León y Deere, 2002, p. 21).
Desde la perspectiva de Cajamarca (2013), Piñero (2015) y Piña (2017), los programas de acceso a la tierra para mujeres, diseñados e implementados bajo el cuño del neoliberalismo, constituyen a las mujeres como sujetos generizados en dos vías. Por un lado, las configuran como sujetos productivos, dado que se vuelven sujeto de políticas si y solo si encarnan habilidades o características específicas7 que tienen que ver con lo femenino; estas son las que deben ser potenciadas tanto para su incorporación a la producción como para que contribuyan a la dinamización del sector agropecuario. Al respecto establece Piña (2017, p. 87): “La inclusión de las mujeres en la producción moviliza prácticas y formas discursivas sobre la diferencia sexual; además emerge valorizaciones sobre las ‘identidades de género’ ligadas a las habilidades que se cree tienen las mujeres por ser mujeres”.
Por otro, el reconocimiento de las mujeres como sujetos de reforma agraria se legitima en la medida en que encarnan una identidad puntual: la de ser cuidadoras y, por ende, artífices del bienestar de las familias y de las comunidades. Aun considerándolas como potenciales actores para la dinamización de la producción rural, la identidad asociada al ser madres (jefas de hogar) media su entrada al ámbito productivo. Esta, al ser una identidad funcional al patriarcado, les otorga legitimidad para entrar a la esfera del reconocimiento, un reconocimiento que ha sido exclusivo para los hombres y el que es obviamente otorgado por ellos mismos (Sañudo, 2015).
En este sentido, el reconocimiento de las mujeres rurales como sujeto de reforma agraria y de restitución de tierras implica la producción de un sujeto híbrido/dicotómico (productivo y reproductivo). El posicionamiento de este tipo de sujeto en la agenda de los derechos tiene que ver con la necesidad de abaratar costos de producción como requisito para incrementar la eficiencia de la producción. De tal forma, el acceso a la tierra para las mujeres rurales bajo la lógica neoliberal busca potenciar ciertas funciones particulares de las mujeres en las áreas reproductivas y productivas, que representan mayor eficiencia y eficacia para el crecimiento económico.
Otro elemento que es fundamental y que se suma al reconocimiento/ configuración del sujeto femenino de la reforma agraria y de la restitución es la vulnerabilidad: por condiciones de pobreza y por causa del conflicto armado. Esta categoría refuerza las anteriores. Piñero (2015) sostiene que, por un lado, el posicionamiento de un género como “vulnerable” afianza los imaginarios tradicionales de género sobre las mujeres como débiles y necesitadas de protección; por otro, legitima la urgencia de su vinculación al ámbito productivo como una condición que les permitirá salir de la “feminidad vulnerable”. De acuerdo con Cajamarca (2013), la vulnerabilidad, en el marco de las políticas dirigidas a las mujeres rurales, está asociada con las limitaciones que ellas y sus familias enfrentan en su vinculación al mercado como productoras y consumidoras.
2. El sujeto femenino de la reforma agraria
Tal como se ha explicitado en párrafos anteriores, en Colombia el reconocimiento de los derechos de la mujer a la tierra obra a través de tres instrumentos. Mediante la Ley 30 de 1988, “por primera vez se reconoció explícitamente el derecho de la mujer a la tierra” (León y Deere, 1997, p. 11). El principal avance en este sentido corresponde al establecimiento como norma de la titulación conjunta de predios obtenidos bajo la modalidad de reforma agraria; en cuanto al acceso individual, se instituyó que las “mujeres jefas de hogar mayores de 16 años” (p. 11) tendrán acceso “prioritario a tierras baldías nacionales y facilidades en su participación en las empresas comunales creadas bajo la reforma agraria” (p. 11); con respecto a la participación de este grupo poblacional en espacios de decisión sobre temas concernientes con el desarrollo rural, se ordenó que estas, a través de las principales organizaciones de mujeres rurales, en este momento la Asociación Nacional de Mujeres Campesinas, Negras e Indígenas de Colombia (Anmucic), conformarían “las juntas regionales y nacionales del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora” (p. 11).
Gómez (2011) establece que, si bien la Ley 30 de 1988 (primera ley mediante la que se reconoce a las mujeres como sujetos de reforma agraria) se formula en un escenario de transformaciones del modelo de desarrollo rural en el país, esta conservó algunos elementos de las leyes precedentes (135 de 1961 y 1 de 1968) en la medida en que se instituyó como una norma encaminada a remover los obstáculos para el acceso del campesinado a la tierra.
La Ley 160 de 1994 se constituye en la segunda norma por medio de la que se incorporan medidas relativas al género en los procedimientos para el acceso a la propiedad de la tierra de campesinos y campesinas. Esta se formula en un escenario de cambios, el que se configura a través de la implementación de las reformas neoliberales.
A finales de la década de los ochenta, se observa una transformación radical en torno al modelo de desarrollo rural en Colombia. En el gobierno de César Gaviria (1990-1994) se inician los procesos de apertura económica. El proceso de neoliberalización del sector rural coincidió con una reducción de los recursos públicos ejecutados para el sector. El PNUD (2011, p. 45) señala: “El gasto público agropecuario cayó como porcentaje del PIB