Derecho Tributario Peruano – Vol. I. Francisco Ruiz de Castilla
y normas que tienen que ver con las finanzas públicas como a aquel sector de la ciencia jurídica que estudia al Derecho Financiero Público.
4. CONCEPTO
Desde un punto de vista mundial vamos a referirnos solamente al concepto del Derecho Financiero Público que ha sido desarrollado en el interior de la familia del Derecho romano-germánica.
Sobre el particular Calvo Ortega señala que el Derecho Financiero se encuentra constituido por los principios y normas que regulan a la actividad financiera pública entendida como el proceso de ingresos y gastos que realiza el Estado.
4.1. Aspectos de la actividad financiera pública
Nos encontramos ante un actor central que es el Estado y que viene a ser el titular de la actividad financiera pública. Dentro del Estado se encuentran comprendidos los órganos de gobierno y las entidades administrativas en general.
Por otra parte, la actividad fiscal se expresa a través de la obtención de ingresos y ejecución de gastos constituyendo dos aspectos de un solo flujo. Dentro de este orden de ideas los ingresos y gastos se encuentran íntimamente relacionados.
También hay que destacar que la actividad financiera pública se encuentra muy vinculada al dinero. De hecho, gran parte de los ingresos y gastos del Estado se lleva a cabo a través de la utilización de billetes y monedas.
La actividad financiera del Estado, por otro lado, se materializa en la provisión de servicios públicos que en estricto vienen a ser: a) bienes del Estado, y b) actividades que lleva a cabo el Estado. Entre los bienes del Estado se tiene la construcción de hospitales, locales escolares, etc. Por otra parte, los servicios tienen que ver con las atenciones médicas, actividad educativa de nivel escolar y superior, etc.
Además, la actividad de las finanzas públicas persigue la satisfacción de las necesidades sociales. En este sentido las finanzas públicas vienen a ser solamente un medio cuya finalidad consiste en la satisfacción de las necesidades sociales.
En conclusión, podemos advertir que en la actividad financiera pública los elementos con relevancia jurídica son: a) Estado, b) flujo de ingresos y gastos, c) dinero, d) suministro de bienes y servicios por parte del Estado, y e) satisfacción de las necesidades sociales.
Conjugando todos estos elementos se puede sostener que la actividad financiera pública consiste en que el Estado recurre a ciertos elementos, tales como el ingreso y gasto, que se materializan principalmente en dinero, para producir bienes y servicios en procura de la satisfacción de las necesidades sociales.
4.2. Aspectos jurídicos de la actividad financiera pública
Ya hemos podido advertir que dentro de la actividad financiera del Estado se encuentran ciertos aspectos económicos y jurídicos. A continuación, vamos a concentrarnos en los aspectos de Derecho.
4.2.1. Fuentes de la norma jurídica
Las fuentes de producción de las normas jurídicas que tienen que ver con las finanzas públicas se encuentran en los dispositivos legales (leyes, reglamentos, etc.), contratos. También son importantes los pronunciamientos que resuelven controversias, tales como las sentencias judiciales, laudos arbitrales, etc., aun cuando no son fuentes del Derecho en sentido estricto.
Por tanto, además de la ley existen otras fuentes del Derecho —que no se repiten en el Derecho Tributario— como por ejemplo los contratos que son muy utilizados para la provisión de bienes y servicios que requiere el Estado (entendido como el conjunto de órganos de gobierno y de gestión general) y las empresas públicas.
4.2.2. Universo de la materia jurídica
En esencia la materia jurídica de las finanzas públicas está compuesta por principios y normas. Uno de los principios más importantes es el principio de legalidad en cuya virtud los ingresos y gastos públicos se regulan básicamente por la ley. Es decir que solo la sociedad que se encuentra representada en el Parlamento puede autorizar los ingresos y gastos del Estado mediante una ley.
Por otra parte, queda claro que las normas constituyen un componente muy importante empezando por las normas constitucionales toda vez que organizan las bases del sistema de fuentes legales del Derecho Financiero Público y dejan establecido los alcances de las materias cuya regulación queda reservada a la ley (principio de reserva de ley). Además, muchas normas constitucionales regulan ciertos aspectos sustantivos de las finanzas públicas.
En este sentido, de conformidad con las reglas que se encuentran en nuestra Constitución, corresponde a la Ley formal (ley aprobada por el Congreso de la República) la aprobación de las principales normas de las finanzas públicas.
En efecto según el primer párrafo del art. 77 de la Constitución por ley del Congreso de la República se fijan las reglas que tienen que ver con el Presupuesto Público. De conformidad con el segundo párrafo del art. 75 de la Constitución mediante una ley del Congreso de la República se establecen las normas para la autorización de las operaciones de endeudamiento del Estado. Además, en virtud del tercer párrafo del art. 78 de la Constitución a través de una ley del Congreso de la República se aprueban los preceptos tanto en materia de endeudamiento como respecto del equilibrio financiero. De la misma manera según el tercer párrafo del art. 80 de la Constitución, por ley del Congreso de la República se establecen las reglas que tienen que ver con los créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas.
Dentro de este orden de ideas conviene destacar cierta diferencia de trato entre las finanzas públicas en general y el tributo en particular. En el tercer párrafo del art. 74 de la Constitución se tiene establecido que las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia tributaria. Si bien en ambas materias tiene plena vigencia el principio de legalidad, existe una suerte de principio de especialidad en el sentido que las cuestiones tributarias requieren de una ley particular que tiene que ser diferente de la ley del presupuesto.
De otro lado con relación a la delegación de facultades normativas por parte del Congreso de la República a favor del Poder Ejecutivo también existe cierta diferencia de trato entre las finanzas públicas en general y el tributo en particular. En efecto para las finanzas públicas en general existe cierta limitación que no se advierte en materia de tributos.
El punto de partida es que —de conformidad con el primer párrafo del art. 104 de la Constitución— se acepta que: “El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa”.
En este sentido ciertas materias relativas a las finanzas públicas podrían ser normadas a través de los decretos legislativos como por ejemplo la aprobación de créditos suplementarios y las transferencias y habilitaciones del Presupuesto según el numeral 3 del art. 101 de la Constitución.
Sin embargo, en el segundo párrafo del art. 104 de la Constitución se señala que: “No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente”. A su turno en el segundo párrafo del numeral 4 del art. 101 de la Constitución se ha establecido que no pueden delegarse a la Comisión Permanente las materias que son propias de la ley de Presupuesto. Por tanto, las materias que forman parte del Presupuesto constituyen un objeto cuya regulación se encuentra reservada a la ley con carácter absoluto.
En cambio, en materia tributaria existe más flexibilidad para la delegación de facultades normativas por parte del Congreso de la República a favor del Poder Ejecutivo toda vez que en el primer párrafo del art. 74 de la Constitución se tiene establecido que: “Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades”. Como se puede advertir en materia tributaria la delegación de facultades normativas por parte del Congreso de la República a favor del Poder Ejecutivo es relativamente amplia en la medida que mediante Decretos Legislativos se puede crear y estructurar tributos, así como establecer liberaciones o exoneraciones.
Por último, también existe cierta diferencia de trato —por lo menos formal— entre las finanzas públicas en general y el tributo