Derecho Tributario Peruano – Vol. I. Francisco Ruiz de Castilla
tanto, la necesidad de provisión de dinero se volvió fundamental para la marcha del Estado moderno y comenzó a tener dos fuentes básicas: la autoprovisión, que consistió en la emisión de dinero por parte del propio Estado y la provisión proveniente de terceros donde destacó una fuente de tipo coercitivo que vino a ser el ingreso tributario en la medida que el Estado impuso a los privados las entregas de ciertas sumas de dinero.
En el caso específico de América Latina hay que advertir que a partir del siglo XIX para los nacientes Estados modernos el préstamo llegó a ser uno de los recursos más importantes para financiar el gasto público.
Esta figura se explica si consideramos que —por el lado de los países prestamistas, especialmente las grandes potencias mundiales (Inglaterra y posteriormente Estados Unidos)— se venía produciendo una importante acumulación de dinero que era necesario aprovechar de algún modo para que rinda nuevas ganancias. Una de las alternativas más atractivas para emplear este dinero fue el préstamo a favor de los Estados latinoamericanos constituyendo un flujo crediticio que tuvo una tendencia constantemente creciente y que muchas veces llegó a niveles exponenciales.
Sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo XX la recesión económica que empezó a azotar a América Latina, acompañada de sucesivos déficits fiscales de los Estados de la región, limitó muy seriamente las posibilidades de pago de intereses, así como la amortización del capital prestado.
Desde luego los países acreedores suspendieron el otorgamiento de nuevos créditos, hecho que conllevó a un problema de tal magnitud que se llegó a precipitar una verdadera crisis internacional de las finanzas públicas seguida de un reordenamiento de estas en América Latina en donde el ingreso tributario pasó a constituir el principal recurso del Estado.
En el caso específico del Perú a partir de la década del noventa del siglo XX el ingreso tributario comenzó a ser el principal ingreso fiscal.
Mas allá de estos hechos históricos, en la teoría tiene cabida la siguiente pregunta: ¿Por qué es preferible el ingreso tributario y no el préstamo? Una de las principales razones es que, a diferencia del préstamo, el ingreso tributario no genera deudas futuras para el Estado y tampoco requiere el pago de intereses.
Es verdad que la ventaja inicial del préstamo consiste en que el Estado puede aplicar de inmediato el dinero prestado para solventar el gasto corriente como por ejemplo el pago de sueldos de los empleados públicos. Pero también es cierto que posteriormente el fisco tiene que obtener otros ingresos monetarios adicionales para devolver el préstamo y pagar intereses constituyendo un sacrificio para las arcas públicas en la medida que no se puede aplicar esta clase de ingresos suplementarios para financiar el gasto corriente.
En cambio, la captación del ingreso tributario permite al Estado su empleo inmediato para afrontar el gasto corriente sin sacrificios posteriores. Dentro de este orden de ideas el fisco no tiene necesidad de obtener recursos adicionales para devolver algún dinero o pagar intereses.
5. ESTUDIO ECONÓMICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
A continuación, vamos a examinar la necesidad social que en última instancia viene a ser la causa del Estado, luego estudiaremos las finalidades y estructura del fisco y, por último, analizaremos las perspectivas acerca de los nuevos fenómenos que están siendo investigados por la ciencia de las finanzas públicas.
5.1. Demandas sociales
La experiencia histórica en Europa y América Latina demuestra que el mercado, elaborado a partir de la configuración de las demandas constituye la organización económica más eficiente que ha sido construida por la sociedad hasta nuestros días.
Desde el siglo XV se advirtió que en el incipiente mercado existió la demanda individual, que fue satisfecha por un bien privado. Así ocurrió por ejemplo con la demanda para protegerse del frío en cuyo caso las personas estuvieron dispuestas a pagar un precio para acceder a cierta ropa como el abrigo.
Además, existió otra clase de demanda que más bien fue requerida por la comunidad. Se trató de la demanda social que solo podía ser satisfecha por bienes públicos e implicó que las personas no estaban dispuestas a pagar un precio para acceder a esta clase de bienes.
Sevilla Segura precisa que los bienes públicos poseen varias características que los diferencian de los bienes privados. Por ejemplo, el bien público puede ser utilizado de modo simultáneo por varias personas. Además, el uso de un bien público por parte de cierto sujeto no impide que las demás personas también puedan acceder a su utilización de modo simultáneo.
Los economistas clásicos señalaron que entre los bienes públicos se encontraban la defensa, el orden interno, la administración de justicia (Poder Judicial), el establecimiento y aplicación de marcos normativos (Congreso de la República), la infraestructura pública, etc. que comprendieron las llamadas “demandas sociales de primera generación”.
De otro lado a partir de la primera mitad del siglo XX también se reconoció otra demanda social: la necesidad que los sectores que poseían menos ingresos debían tener la posibilidad de acceder especialmente a los servicios de salud y educación. Este es el caso de las llamadas “demandas de segunda generación”.
5.2. Estado
Las finalidades del Estado, así como su propia estructura son determinantes para el diseño de la composición y cuantificación de las finanzas públicas.
5.2.1. Finalidades
Para la ideología liberal europea el Estado es un instrumento cuyas finalidades consisten precisamente en la satisfacción de las demandas sociales de primera y segunda generación.
De hecho, desde la aparición del Estado moderno en el siglo XVII, siempre se entendió que su finalidad primigenia consistía en lograr el suministro de bienes públicos que podían ser capaces de satisfacer las demandas de primera generación.
Posteriormente, a partir de la primera mitad del silgo XX —bajo el influjo del pensamiento del Estado de bienestar— se empezó a considerar que el Estado también debía generar y aplicar políticas sociales principalmente en materia de salud y educación que vienen a ser las demandas de segunda generación.
5.2.2. Estructura
En la organización del aparato estatal se han venido generando tres áreas diferenciables. Primero, fruto de las revoluciones en Inglaterra, Francia y Estados Unidos ocurridas entre los siglos XVII y XVIII, así como también gracias al pensamiento liberal, se gestaron los clásicos órganos de gobierno que tuvieron competencias especializadas en materia legislativa, ejecutiva y judicial. En la medida que el Estado no debía intervenir en la economía y la sociedad entonces el Estado tuvo un tamaño relativamente reducido de tal manera que las finanzas públicas terminaron por poseer una dimensión limitada.
Después a partir de la primera mitad del siglo XX, como consecuencia de la opción ideológica a favor del Estado intervencionista en la economía y sociedad liderada por Keynes, comenzó el desarrollo de los órganos fiscales que se caracterizaron por gozar de autonomía respecto de los poderes clásicos de tal modo que se produjo un crecimiento del tamaño del Estado y del consiguiente flujo de las finanzas públicas.
También a partir de la primera mitad del siglo XX se apreció un crecimiento de las llamadas “empresas públicas”, igualmente concebidas bajo la mentalidad del Estado interventor en la economía, en las que el Estado debía tener capacidad de decisión o participación en el capital social. Aquí también se pudo apreciar otra área en donde se incrementó el tamaño del Estado de tal manera que creció el volumen del flujo relativo al ingreso y gasto estatal. Mientras que, a veces, estas empresas produjeron utilidades que permitieron el incremento de los ingresos fiscales, en otras oportunidades estas organizaciones empresariales generaron pérdidas significativas que tuvieron que ser cubiertas con fondos del propio Estado.
En los dos primeros casos (entidades de gobierno y entidades autónomas) se trató de organizaciones e instituciones que se financiaban con el presupuesto público y no negociaban en el mercado de bienes y servicios. En cambio, en el tercer caso (empresas públicas)