Derecho Tributario Peruano – Vol. I. Francisco Ruiz de Castilla
al Poder Ejecutivo la facultad de dictar decretos de urgencia. En cambio, en materia de tributos, existe una base legal expresa que más bien no permite al Poder Ejecutivo expedir decretos de urgencia.
En efecto en situaciones excepcionales el Poder Ejecutivo puede legislar en materia de finanzas públicas vía decretos de urgencia. Según el numeral 19 del art. 118 de la Constitución el Presidente de la República puede: “Dictar medidas extraordinarias mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso”.
Por otra parte, en el caso específico del tributo, el tercer párrafo del art. 74 de la Constitución señala que: “los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria”.
4.3. Derecho Público
En la medida que el Derecho Financiero Público tiene que ver con un sistema normativo donde generalmente se aprecian relaciones de subordinación entre los particulares y el Estado entonces corresponde ubicar a esta rama del Derecho dentro de una de las grandes áreas del Derecho que es el Derecho Público.
5. HISTORIA
Veamos los orígenes del Derecho Financiero Público contemporáneo. Rubio Correa señala que luego de las sucesivas revoluciones que se suscitaron a partir del siglo XVII en Inglaterra, Francia y Estados Unidos el Estado moderno comenzó a ser organizado mediante cuadros de autoridades y equipos ejecutivos para atender los asuntos públicos.
Es entonces que el Derecho Administrativo cobró protagonismo constituyendo la rama inicial del Derecho Público que pasó a disciplinar todo tipo de actividad fiscal, incluida la actividad financiera pública.
Con el paso del tiempo se empezó a tomar conciencia que la actividad financiera pública venía adquiriendo ciertos rasgos propios que la diferenciaban de las demás actividades fiscales. Una de estas particularidades tenía que ver con la instrumentalidad de las finanzas públicas. Recurriendo al esquema de medios y fines se comenzó a pensar que la actividad financiera pública constituía un medio, es decir que se trataba de un mecanismo que era utilizado para la satisfacción de las necesidades sociales.
Mientras la determinación de los objetivos públicos específicos que tenía que cumplir el Estado, así como la puesta en marcha de los procedimientos de gestión pública eran tareas que originalmente debían estar reguladas por el Derecho Administrativo, en cambio la actividad financiera pública comenzó a ser entendida como la abastecedora de todos aquellos medios que permitían que el Estado pueda cumplir con sus fines. El Derecho Financiero Público se ha venido especializando precisamente en la regulación del flujo financiero que es manejado por el Estado.
En este sentido la actividad financiera pública (proceso de ingresos y gastos fiscales) empezó a ser vista como un fenómeno diferente respecto de las demás actividades administrativas tales como la organización y funciones del sistema público de salud, etc., en la medida que la actividad financiera tenía que ver con temas económicos (provisión de fondos) mientras que las demás actividades fiscales se relacionaban con asuntos de gestión (funcionamiento del sistema público de salud, etc.).
Es dentro de este contexto que García Novoa señala que en las primeras décadas del siglo XX los aspectos estrictamente jurídicos relativos a la actividad financiera pública también comenzaron a cobrar mayor distinción, iniciándose de esta manera el proceso de maduración de una nueva rama del Derecho denominada Derecho Financiero que, poco a poco, empezó a desprenderse del Derecho Administrativo.
Con el paso del tiempo, el Derecho Constitucional ha venido ganando un protagonismo estelar dentro del Derecho Público e inclusive respecto del Derecho en general. Por esta razón hoy en día la rama del Derecho Constitucional ha pasado a constituir el principal parámetro de referencia para regular las actividades del Estado llevando a un necesario reacomodo del Derecho Administrativo.
En este orden de ideas, Griziotti resume el cuadro general señalando que ahora corresponde al Derecho Constitucional el establecimiento de los fines del Estado, mientras que el Derecho Administrativo más bien elabora los medios que resultan necesarios para el logro de estos fines. Por su parte el Derecho Financiero se encarga de la efectivización de estos medios.
6. RAMAS
En el Derecho Financiero Público existen cuatro ramas básicas que son las siguientes: a) Derecho Tributario, que se concentra en el ingreso tributario, b) Derecho de Crédito Público, que se refiere al endeudamiento fiscal, c) Derecho Patrimonial Público, que tiene que ver con las utilidades de las empresas estatales y uso de bienes del dominio del Estado, y d) Derecho Presupuestario, que apunta a la programación y ejecución del ingreso y gasto público.
No forman parte del Derecho Financiero Público los principios y normas relativas a las sanciones pecuniarias de carácter administrativo tales como las multas por infracciones de tránsito; pues si bien es cierto que se trata de prestaciones pecuniarias de cumplimiento obligatorio por parte de los particulares que favorecen al Estado también es verdad que la finalidad que persiguen tiene que ver con la corrección de conductas ilegales y no con el financiamiento de la caja fiscal.
7. AUTONOMÍA
García Belaúnde señala que el Derecho Financiero es autónomo atendiendo a su objeto, principios y tipos de norma.
7.1. Unidad de objeto
El Derecho Financiero Público posee unidad de objeto toda vez que se centra en el flujo de ingresos y gastos públicos. El problema consiste en que dentro del referido flujo se encuentran materias muy variadas tales como el tributo, préstamos, ingresos patrimoniales y gasto.
A pesar de esta complejidad un sector considera que de todos modos se pueden identificar denominadores comunes como por ejemplo ciertos principios jurídicos empezando por el principio de legalidad. Dentro de este orden de ideas el tributo vendría a ser una materia que pertenece al objeto del Derecho Financiero Público.
Sin embargo, otro sector entiende que existen importantes diferencias entre algunas de las materias antes indicadas, especialmente cuando se trata del tributo. En este sentido por el lado del gasto público se tiene que la efectiva satisfacción de las necesidades sociales viene a ser el tema central mientras que —tratándose del tributo— la cuestión más importante más bien tiene que ver con la obligación tributaria.
En suma, todavía existe discusión en torno a la tesis que sostiene la unidad de objeto que pasa a ser regulada por el Derecho Financiero Público.
Por otra parte, pasando al campo de los estudios científicos acerca del Derecho Financiero Público conviene advertir que la doctrina alemana e italiana han llevado a cabo relativamente pocas investigaciones de tipo integral precisamente por las dificultades en cuanto a la unidad de objeto de investigación.
7.2. Principios especiales
Morón Urbina señala que en la Constitución peruana de 1993 se encuentran varios principios del Derecho Financiero que tienen que ver especialmente con el Derecho Presupuestario. Estos principios son: administración común de los recursos públicos (art. 77), anticipación (art. 78 y 80), anualidad (art. 77), competencia (inc. 4 del art. 102 e inc. 17 del art. 118), equilibrio presupuestario (tercer párrafo del art. 78), especificación (art. 79), especialidad temática (tercer párrafo del art. 74), justicia presupuestaria (segundo párrafo del art. 77), progresividad de exigencias onerosas (undécima Disposición Final y Transitoria), unidad (art. 77 y 192), reserva de deuda pública especial (art. 78) y la garantía de pago de la deuda externa regular (arts. 75 y 78).
7.3. Normas particulares
El Derecho Financiero Público posee principios y normas exclusivas tales como la ley de presupuesto público (primer párrafo del art. 78 de la Constitución), Ley de equilibrio financiero (segundo párrafo del art. 78 de la Constitución), Ley de endeudamiento (segundo párrafo del art. 75 de la Constitución), ley de créditos suplementarios (tercer párrafo del art. 80 de la Constitución), ley de habilitaciones (tercer párrafo del art. 80 de la Constitución), ley de transferencias de partidas (tercer párrafo del art. 80 de la Constitución)