Derecho Tributario Peruano – Vol. I. Francisco Ruiz de Castilla
mecanismo que vamos a examinar también suele recibir la denominación de “sistema de detracciones”. Es importante puntualizar que en rigor el sistema de detracciones no es un impuesto sino un procedimiento que facilita la recaudación de impuestos y las contribuciones sociales. Solamente adoptando una perspectiva de enfoque bastante amplia resulta posible incluir al sistema de detracciones como parte del sistema tributario.
La SUNAT empezó a detectar que muchas empresas grandes y medianas no cumplían con la declaración y pago del IGV, Impuesto a la Renta y las contribuciones sociales que financian a los sistemas públicos de salud y pensiones.
Entonces el Estado ideó un sistema de detracciones para algunas transacciones económicas que ciertamente se encuentran descritas en la ley en cuya virtud el cliente se queda con una parte del precio que debería pagar el proveedor. Luego el cliente deposita esta suma detraída en determinada cuenta del Banco de la Nación que está a nombre del proveedor. Finalmente, este proveedor tiene que destinar el monto depositado al pago a favor del Estado por concepto de IGV, Impuesto a la Renta y contribuciones sociales.
Por ejemplo, la empresa AA lleva a cabo un servicio a favor de la compañía BB por un precio total de 100,000 soles. Asumamos que según la legislación la detracción es del orden del 12%. Entonces la compañía BB paga a la empresa AA solamente 88,000 soles. Esto significa que la compañía BB ha procedido con la detracción de un monto que equivale a 12,000 soles. Acto seguido la empresa BB deposita esta suma de dinero en cierta cuenta del Banco de la Nación que se encuentra a nombre de la empresa AA. Finalmente la compañía AA tiene que destinar este monto al pago del IGV, Impuesto a la Renta y contribuciones sociales.
10.2.3. Contribuciones
En el Decreto Legislativo No. 771 no se hace mención a las contribuciones toda vez que en el plano de la realidad no existen contribuciones que constituyan ingresos directos para el Gobierno Nacional. Sin embargo, desde la perspectiva de la Constitución y el Código Tributario no existe impedimento para que el Gobierno Nacional pueda crear contribuciones.
10.2.4. Tasas
El art. 2.II.1.e del Decreto Legislativo No. 771 hace referencia expresa a una tasa especial que es la tasa-derecho por concepto de procedimientos administrativos. Aquí merece una mención aparte el tema de la irracionalidad de ciertas tasas-derecho que los particulares tienen que pagar por algún concepto que es propio del procedimiento administrativo. Este problema también es conocido como “barrera burocrática”. Por ejemplo, muchas veces los altos montos que cobra el Estado por concepto de trámites no guardan coherencia con los costos de las actuaciones procesales por parte del Estado de tal manera que se afecta a la inversión privada y se incentiva la informalidad en la economía.
11. GOBIERNO REGIONAL
Mediante la Ley No. 27680 publicada en el diario El Peruano el 7 de marzo del 2002 se modificó el art. 189 de la Constitución, introduciendo a la figura del Gobierno Regional dentro de la estructura del Estado.
Se trata de una instancia de gobierno cuyo ámbito espacial de competencia básicamente depende del territorio de cada departamento del país. De conformidad con el art. 192 de la Constitución, el Gobierno Regional debe dedicarse a la promoción del desarrollo económico de su circunscripción.
11.1. Estructura
El segundo párrafo del art. 190 de la Constitución peruana dispone la existencia de veinticinco Gobiernos Regionales. En este sentido cada uno de los veinticuatro departamentos del Perú cuenta con esa instancia de gobierno. En el Departamento de Lima existen dos Gobiernos Regionales: uno para la provincia constitucional del Callao y otro para el resto del departamento de Lima. En el caso específico de la capital de la República el art. 198 de la Constitución establece que no integra ninguna región, pero tiene un tratamiento especial previsto en el art. 151 y siguientes de la Ley Orgánica de Municipalidades. En definitiva, la Municipalidad Provincial de Lima asume las funciones que son propias del Gobierno Provincial y también las funciones del Gobierno Regional para la capital de la República.
Pasando al terreno de la práctica constitucional se advierte que el proceso de regionalización se comenzó a efectivizar a partir del año 2003 mediante la puesta en marcha de veinticinco Gobiernos Regionales más el régimen especial para la capital de la República.
Por otra parte, la academia recomienda insistir en la posibilidad de poner en marcha un proceso de regionalización más adecuado cuya base territorial para cada gobierno regional debería comprender los espacios de dos o más de los actuales departamentos de tal manera que se tendría que arribar a un promedio de ocho Gobiernos Regionales en total.
11.2. Finanzas públicas
Vamos a referirnos a los ingresos tributarios y ciertos ingresos no tributarios de los Gobiernos Regionales que debido a su importancia convienen ser tomados en cuenta.
11.2.1. Impuesto
En el Decreto Legislativo No. 771 no se menciona los tributos que podrían financiar a los Gobiernos Regionales porque este dispositivo legal inició su vigencia en 1994 mientras que los Gobiernos Regionales recién comenzaron a funcionar en el año 2003.
Hasta el día de hoy no contamos con la existencia de impuestos que podrían constituir ingresos directos de los Gobiernos Regionales. Al respecto conviene señalar que no existe impedimento en la Constitución y el Código Tributario para la creación de esta clase de tributos a favor de los Gobiernos Regionales.
En la medida que los impuestos de mayor cuantía para las arcas públicas son el IGV y el Impuesto a la Renta y habida cuenta que ambos tributos constituyen ingresos directos del Gobierno Nacional entonces en este último nivel de gobierno se acumula la mayor cantidad de los ingresos fiscales. Por esta razón a través del mecanismo de la transferencia de recursos —cuyo control lo posee el Gobierno Nacional— se lleva a cabo el financiamiento de la gran mayoría de los Gobiernos Regionales. Aquí se aprecia la existencia del fenómeno conocido como centralismo fiscal.
11.2.2. Canon y regalía minera
Son pocos los Gobiernos Regionales que cuentan con importantes ingresos directos por concepto de canon y regalías, porque en muy pocos territorios del país se llegan a realizar actividades de explotación de recursos naturales a gran escala y de modo formal en la medida que los agentes económicos (empresas) cumplen tanto con la inscripción en el Registro Único del Contribuyente (RUC) como con la declaración y pago de tributos, etc.
El canon no constituye un tributo. En efecto el canon no consiste en cierto pago que tiene que cumplir el privado a favor del Estado. Mas bien el canon viene a ser la participación de los Gobiernos Regionales en la recaudación del Impuesto a la Renta y otros ingresos fiscales que pagan las empresas que se dedican a la explotación de los recursos naturales (minerales, petróleo, gas, peces, bosques, etc.). En efecto en la parte final del art. 77 de nuestra Constitución se señala lo siguiente: “Corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon”.
Por otra parte, en el caso específico de la regalía minera tampoco nos encontramos ante un tributo en la medida que se trata de un ingreso público originario y no derivado. En efecto, la empresa minera paga al Estado un determinado monto por concepto de retribución en función de la utilidad operativa trimestral que es obtenida por la explotación de los minerales que en principio se encuentran dentro de la esfera patrimonial del fisco. En el caso específico del Perú si uno revisa la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. No. 0048-2004-PI/TC tiene la impresión de que la regalía minera es un recurso originario. En cambio, si se toma en cuenta las normas posteriores que se encuentran en la ley No. 29788 del 28 de septiembre del 2011 el tema se vuelve más discutible toda vez que la base imponible para determinar la cuantía de la regalía minera viene a ser la utilidad operativa trimestral y no el valor del mineral. Así las cosas, la regalía minera parecería ser una figura más próxima a la imposición a la renta de tal manera que algunos podrían sostener que nos encontrarnos ante un ingreso derivado.
11.2.3. Contribuciones