Derecho Tributario Peruano – Vol. I. Francisco Ruiz de Castilla
de conjunto que permite establecer diferencias con relación a los sistemas tributarios de los demás países. En este sentido se puede sostener que no existen dos sistemas tributarios nacionales que sean idénticos, aun cuando seguramente poseen importantes denominadores comunes entre sí, como por ejemplo la coexistencia de impuestos a la renta, patrimonio y consumo.
6. JERARQUÍA DE LOS TRIBUTOS
En Derecho todos los tributos tienen el mismo nivel de importancia ya que la Constitución y el Código Tributario no han establecido una jerarquía al respecto. En cambio, en el ámbito económico ya hemos visto que ciertos tributos —específicamente los impuestos— son más importantes que otros (contribuciones y tasas) atendiendo a variables tales como el peso específico que poseen en las finanzas públicas, impacto en la inversión, ahorro y consumo en el sector privado, etc.
7. EJE DEL SISTEMA TRIBUTARIO
Los sistemas tributarios que se han venido configurando a partir de la segunda mitad del siglo XX, especialmente en el centro y sur de América, giran en torno al impuesto al consumo general (que en el Perú recibe la denominación de Impuesto General a las Ventas - IGV) aun cuando en los últimos tiempos se han venido desarrollando ciertos esfuerzos para que el centro de gravedad pase a recaer sobre el Impuesto a la Renta ya que este tributo resulta ser más idóneo para lograr que el sistema tributario nacional guarde mayor armonía con el principio constitucional de igualdad en cuya virtud debe existir la mayor correspondencia posible entre el tributo y el nivel de riqueza económica que posee cada deudor.
Sin embargo, la pandemia producida en el año 2020 que ha sido originada por el virus COVID-19 genera importantes obstáculos para lograr que la imposición a la renta pase a constituir el centro de gravedad del sistema tributario nacional. En efecto se están produciendo considerables olas de desempleo y reducción de sueldos en nuestro país, de tal manera que —según estimaciones preliminares— la pobreza se viene expandiendo mucho más allá del 25% del total de la población nacional (que era la cifra que teníamos antes de la pandemia). Por otra parte, existe un proceso de agudización de la desigualdad de la distribución del ingreso en el sentido que la riqueza que se produce en el país cada vez se concentra en menos personas. Además, venimos experimentando una considerable recesión económica de tal manera que muchas pequeñas y medianas empresas han pasado a una situación de quiebra o aguda disminución de ingresos. Inclusive algunas grandes empresas también vienen experimentando los efectos negativos de la pandemia tal como está ocurriendo en los sectores relativos al turismo, hotelería, restaurantes, etc.
Ante este panorama resulta razonable suponer que en el corto plazo el peso en los ingresos tributarios del Estado peruano continuará centrado en el IGV (imposición al consumo o imposición a las compras de las personas naturales).
8. HISTORIA DEL SISTEMA TRIBUTARIO CONTEMPORÁNEO EN EL PERÚ
Hasta fines de la década del ochenta del siglo XX teníamos un gran desorden en materia de tributos. Contábamos con varias decenas de impuestos a la par que una gran multiplicidad de contribuciones y tasas muchas veces con superposiciones, numerosas excepciones o exoneraciones, etc.
Este caos se explicaba en parte porque el principal ingreso del Estado era el préstamo, de modo que no había necesidad de un tratamiento más racional y ordenado de los ingresos tributarios.
Por otro lado debido a la crisis financiera internacional se inició una nueva etapa en nuestra historia. A partir de la década del noventa del siglo XX se produjo una importante reestructuración de las finanzas públicas.
En este contexto el tributo pasó a constituir el principal ingreso del Estado. Entonces resultó necesaria una profunda reforma de nuestro régimen tributario con la finalidad de llegar a una plantilla básica de tributos.
Entre 1990 y 1993 se produjo un intenso proceso de eliminación de tributos y de modo paralelo se realizó el perfeccionamiento del Impuesto a la Renta e IGV. Es así como, mediante el Decreto Legislativo No. 771 denominado “Ley del Sistema Tributario Nacional”, vigente desde enero de 1994, finalmente quedó establecida la plantilla básica de tributos que se mantiene hasta el día de hoy con algunas modificaciones introducidas especialmente en los primeros años del siglo XXI. La relación de los tributos que aparecen en el Decreto Legislativo No. 771 es referencial. Es decir que no nos encontramos ante una lista cerrada de tributos que es inmodificable en el tiempo. El legislador siempre tiene la posibilidad de eliminar tributos o crear nuevas figuras impositivas. Además, mediante el Decreto Legislativo No. 776, denominado Ley de Tributación Municipal, también vigente desde enero de 1994, quedó establecida cierta plantilla básica para los tributos municipales. Conviene señalar que esta plantilla posee ciertas imperfecciones.
9. ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO NACIONAL
El primer párrafo del art. 189 de la Constitución señala lo siguiente: “El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local”. Como podemos ver, la Constitución ha recurrido al criterio territorial para la organización de los diferentes niveles de gobierno del país estableciendo una escala de orden nacional, regional y local.
Según las necesidades de financiamiento de cada nivel de gobierno se ha venido diseñando la progresiva composición interna del sistema tributario nacional. Se trata de un proceso dinámico y permanente.
A continuación, pasamos al estudio de nuestro actual sistema tributario nacional.
10. GOBIERNO NACIONAL
El Gobierno Nacional está compuesto por los órganos políticos y administrativos cuya competencia es, como su nombre lo indica, de alcance nacional. Estos órganos son responsables de las siguientes tareas: a) implementación de políticas públicas estratégicas para la marcha del conjunto de la sociedad, y b) provisión de los bienes y servicios públicos que poseen cobertura nacional.
10.1. Estructura
El Gobierno Nacional está compuesto por los clásicos órganos del Estado de Derecho conocidos como Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial acompañados de una serie de entidades adicionales como el Ministerio Público, Instituto Nacional Penitenciario, etc.
10.2. Finanzas públicas
Todas estas instituciones requieren de financiamiento para poder operar. Desde mediados de la década del noventa del siglo XX los ingresos tributarios han pasado a constituir la principal fuente de financiamiento de todos estos órganos al punto que la recaudación de tributos constituye en promedio el 85% del total de los ingresos que percibe el Gobierno Nacional.
A continuación, expondremos los principales tributos que corresponden al Gobierno Nacional.
10.2.1. Impuestos ortodoxos
Nos vamos a concentrar en los principales impuestos que han existido a partir de la Segunda Guerra Mundial para financiar a los Estados modernos de Occidente y que se encuentran previstos en el art. 2.II.1 del Decreto Legislativo No. 771
10.2.1.1. Imposición al consumo
Desde el punto de vista económico la imposición al consumo se refiere a los tributos que afectan las compras de bienes y adquisiciones de servicios que realizan las personas a diario, es decir que nos encontramos ante los impuestos que gravan el gasto de la riqueza que llevan a cabo los particulares. Desde la perspectiva jurídica nos estamos refiriendo más bien a los impuestos que se aplican a las ventas de bienes y prestación de servicios que realizan las empresas a favor de las personas naturales.
El principal impuesto al consumo es el IGV, que en los últimos años ha tenido una participación cercana al 50% con relación al total de los ingresos tributarios del Gobierno Nacional, de tal manera que constituye el impuesto más importante para las finanzas públicas.
Este impuesto al consumo general se encuentra acompañado de un impuesto a los consumos específicos llamado Impuesto Selectivo al Consumo-ISC que se aplica básicamente a la venta de los combustibles, bebidas, cigarros y vehículos que realizan los fabricantes o importadores.