Derecho de Aguas. Eduardo Del Valle Mora
de usuarios la función de servir de órgano de consulta de las entidades encargadas de la ejecución de los planes de ordenación, cuando ellas así lo determinaran.
Años más tarde, en el artículo 18 del Decreto 1729 de 2002, se consagró un escueto y minimizado escenario de participación ciudadana, limitado a dos momentos dentro del proceso de formulación del POMCA: uno de ellos al inicio, consistente en la obligación de publicar en un diario de circulación nacional o regional el acto de declaratoria de una cuenca en ordenación, con el fin de ponerlo en conocimiento de los usuarios de la respectiva cuenca y de esta manera motivar la participación de la comunidad en el proceso; y el otro al final, haciendo público el documento elaborado en la fase prospectiva, con los diferentes escenarios de ordenación, mediante aviso en un diario de circulación nacional o regional, indicando los sitios donde era posible consultar el documento por parte de los usuarios de la cuenca y el término en el cual podían hacer sus recomendaciones y observaciones sustentadas.
Lo anterior no era óbice para que la autoridad ambiental estableciera otros mecanismos de consulta y participación de los usuarios dentro del proceso, cuando lo tuviera a bien.
A pesar de la simplicidad con que fue tratado en la norma el tema de la participación, en la guía técnica expedida por el Ideam (2008) ya se comenzó a mirar con mucho más cuidado el tema.
Fue así como, dentro del propósito y alcance de la guía, se planteó que esta resulta útil, entre otras cosas, para efectuar un proceso de ordenación de cuencas con participación comunitaria en todas sus fases.
Dentro de los principios orientadores de la guía se incluyó uno orientado a desarrollar un proceso permanente de participación, concertación, planeación, ejecución, seguimiento y ajuste con todos los actores.
Más adelante, al abordar el tema de la articulación los planes, la guía enfatizó en la necesidad de la acción colectiva y de la participación de la sociedad civil, para lograr la gobernabilidad sobre las cuencas, y conceptuó que los instrumentos de participación son medios para viabilizar las soluciones de carácter técnico u operativo.
Dentro del marco conceptual, se incluyó el enfoque participativo y, dentro de este, se hizo una descripción de varios aspectos a tener en cuenta en este tópico, como son: los tipos de actores antrópicos que pueden presentarse en el proceso; que la naturaleza, por tener sus propias demandas y ofrecer servicios ambientales, también debe ser considerada un actor clave; la necesidad de no ignorar el sistema político institucional del país que enmarca la gestión del agua; la necesidad de diferenciar el efecto del denominado “valor colectivo agregado”, como producto principal, para la apropiación de procesos en las organizaciones, que tiene expresión en varios efectos, como es la solidaridad; la generación de pensamiento colectivo lateral; la apropiación del poder; y la construcción de compromiso; todos estos bajo la premisa de que con tales elementos se aumentan las habilidades en la organización.
En este contexto, la participación se concibe en dicha guía como un ejercicio de derechos y deberes en búsqueda del bienestar general, o como la posibilidad, capacidad y voluntad que tienen los individuos para decidir y actuar de manera responsable sobre los problemas que los afectan.
Esto significa que las decisiones deben tomarse de forma articulada, participativa e integrada; se debe establecer comunicación con todos los actores sociales que intervengan en representación de una organización y no a título individual; se debe contar con una estructura organizativa con funciones y protocolos; y se deben reconocer instancias legítimamente constituidas para la toma de decisiones.
De igual manera, se consignó en la guía que el proceso debe abrir espacios para que los representantes trasladen la información a su organización y puedan tener debates internos; que el diálogo debe permitir el reconocimiento de los demás actores con sus intereses particulares y su cosmovisión, y debe ir encaminado a la construcción del interés general; y que la construcción de confianza garantiza la credibilidad y legitimidad del proceso.
Con todos estos lineamientos de participación plasmados en la guía para elaboración de los POMCA, hecha por el Ideam (2008), se buscó pasar de la simple consulta e información, a la deliberación y el impacto en la toma de decisiones.
Sin embargo, en la práctica, su aplicabilidad se tornó compleja y difícil, por la carencia de una instancia formal que aglutinara a todos los actores representativos dentro de la cuenca.
Con la expedición de la PNGIRH en 2010 se abrió un espacio fundamental en materia de participación asociada al recurso hídrico, toda vez que allí se definió como uno de sus principios que la gestión del agua debe orientarse bajo un enfoque participativo y multisectorial, incluyendo a entidades públicas, sectores productivos y demás usuarios del recurso, y desarrollarse de forma transparente y gradual, abogando por la equidad social.
Con la expedición del Decreto 1640 de 2012 (compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015), el tema desde la óptica normativa se depuró mucho más, toda vez que se sentaron unas bases normativas más sólidas para garantizar la participación ciudadana, bajo cuatro pilares fundamentales que son: (1) el reconocimiento del derecho a la participación; (2) la conformación de las instancias de participación; (3) la definición del objeto que se persigue con la participación; y (4) la definición de la forma o el mecanismo a través del cual los actores de una cuenca pueden participar.
a. La participación como derecho: Quedó consagrada en el artículo 53 del decreto, que estatuyó la potestad que tienen todas las personas asentadas en una cuenca hidrográfica declarada en ordenación, sean estas naturales o jurídicas, públicas o privadas, de participar en las diferentes fases del proceso.
b. Las instancias de participación: Estas fueron los consejos de cuenca en las cuencas objeto de POMCA y las mesas de trabajo en microcuencas o acuíferos sujetos a PMA.
Con relación al consejo de cuenca, en los artículos 48 al 53 del decreto (artículos 2.2.3.1.9.1 al 2.2.3.1.9.6 del Decreto 1076 de 2015) se plasmaron las bases para su conformación, como instancia consultiva y representativa de todos los actores de la cuenca, indicando que se conforman con los representantes de cada una de las personas jurídicas públicas o privadas asentadas y que desarrollen actividades en la cuenca, así como de las comunidades campesinas, minorías étnicas, asociaciones de usuarios y gremios, de acuerdo con los lineamientos que establezca el Ministerio de Ambiente, para el cumplimiento de las siguientes funciones:
• Aportar información disponible sobre la situación general de la cuenca.
• Participar en las distintas fases del POMCA, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Ambiente.
• Servir de espacio de consulta en las diferentes fases del proceso, con énfasis en la fase prospectiva.
• Servir de canal para la presentación de recomendaciones y observaciones en las diferentes fases del proceso de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica declarada en ordenación, por parte de las personas naturales y jurídicas asentadas en la misma.
• Divulgar permanentemente con sus respectivas comunidades o sectores a quienes representan, los avances en las fases del proceso.
• Proponer mecanismos de financiación de los programas, proyectos y actividades definidos en la fase de formulación del plan.
• Hacer acompañamiento a la ejecución del POMCA.
• Contribuir con alternativas de solución a los conflictos que se susciten en el proceso.
• Darse su propio reglamento.
En desarrollo de lo anterior, el Ministerio expidió la Resolución 509 de 2013 y en ella consignó los lineamientos para la conformación de este consejo, determinó quiénes deben ser miembros de este y su forma de elección, y fijó unas reglas básicas para su funcionamiento y la expedición de su reglamento interno.
En el artículo 8.º de dicha resolución, se planteó que la participación del Consejo de Cuenca en las fases del POMCA debe darse de acuerdo con la estrategia