que limite o restrinja sus derechos, circunstancia que ha llevado a aplicar un concepto amplio de sanción administrativa, entendiendo que todo acto con efectos desfavorables para el administrado tiene dicho carácter y, en consecuencia, las garantías sustantivas y adjetivas asociadas. En dicho sentido, entre las principales garantías procedimentales, se encuentra el denominado “principio de audiencia o contradicción”, por lo que conforme a la doctrina y jurisprudencia citada, al constituir la Resolución Exenta N° 7/2018, un acto de gravamen, con importantes efectos desfavorables para los reclamantes, resultaba imperioso que la SMA, concediera audiencia al administrado con la finalidad de contar con todos los antecedentes necesarios para su decisión, a la luz del principio de contradictoriedad y del mandato contenido en el inciso final del artículo 10 de la Ley N° 19.880, vicio que además resulta esencial, puesto a que privó al administrado de ejercer su derecho a defensa en forma oportuna para exponer o acompañar antecedentes al respecto, y obtener eventualmente una decisión diversa de la autoridad, por lo que el Tribunal acogió esta alegación.
Derecho aplicado
II.- Ponderación del cumplimiento de acciones contenidas en el PdC. 1.- En cuanto al cumplimiento de los PdC, se desprende que para la declaración de incumplimiento, la SMA debe determinar si las obligaciones contenidas en el plan de acciones y metas han sido cumplidas en el caso concreto, analizando y ponderando los antecedentes remitidos por el administrado mediante los reportes periódicos u otros mecanismos contemplados en el expediente administrativo. En este sentido, el Tribunal ha sostenido que el ejercicio de las potestades de fiscalización y sanción de la SMA, en cuyo contexto se encuentran los PdC y ponderación de su cumplimiento, debe realizarse en forma razonable, mismo criterio que ha aplicado la Contraloría General de la República en el sentido que la potestad sancionadora debe ser ejercida con la debida racionalidad. En consecuencia, el Tribunal concluyó que la evaluación de cumplimiento de un PdC, debe comprender una ponderación y análisis razonable de todos los antecedentes remitidos por el administrado en el caso concreto, considerando que el objetivo último de este instrumento es la protección al medio ambiente.2.- En cuanto al plazo estipulado para la acción 1.6 del PdC, las reclamantes alegaron que el plazo de 18 meses para la tramitación ambiental, tendría un carácter de estimado, pues no resultaría lógico sostener lo contrario al tratarse de una acción que no depende exclusivamente de su parte. Al respecto, de la revisión de los extractos del PdC presentado por las reclamantes, se aprecia que el plazo de 18 meses fue expresamente establecido como “estimado”, siendo aprobado en forma pura y simple por la Resolución Exenta N° 3/2015, sin que la SMA hubiera corregido de oficio este aspecto o establecido en su lugar un plazo fijo o fatal, en circunstancias que se encontraba plenamente habilitada para hacerlo, por lo que ha de entenderse como un plazo aproximado o estimado.
Derecho aplicado
3.- En cuanto a la evaluación del cumplimiento del PdC y consideración de las gestiones realizadas por las reclamantes, alegaron que cumplieron el PdC de buena fe, ejecutando la mayoría de las acciones comprometidas, por lo que resulta incomprensible que la SMA declare ejecutado insatisfactoriamente un PdC que se encuentra en pleno proceso de implementación. Al respecto del análisis de los antecedentes, el Tribunal concluyó que el titular realizó importantes esfuerzos para la ejecución de la acción 1.6 y para la obtención del resultado esperado del PdC , justificándose las demoras, atendida la diversidad de cuestiones objetadas en cada una de las oportunidades en que el proyecto ingresó al SEIA, por lo que la resolución reclamada y la Resolución Exenta N° 7/2018, adolecen de un vicio de legalidad por errada motivación, de carácter esencial, pues ha causado un perjuicio a las reclamantes consistente en el término de la instancia de promoción al cumplimiento por la no ejecución del PdC. 4.- En cuanto a la presentación de informes bimensuales y confianza legítima, las reclamantes alegaron que todas las dificultades en la tramitación de la RCA y de los diversos ingresos al SEIA, fueron debidamente informadas a la SMA; demostrando con ello una actitud diligente y proactiva, actuando de buena fe y sin que la SMA hubiera objetado o advertido que el reingreso al SEIA no era factible, generando la confianza legítima en orden a que este actuar sería válido. Al respecto, una de las obligaciones que impone la aprobación de un PdC es la remisión de reportes periódicos que den cuenta del grado de ejecución de sus acciones. Por otra parte, no existe una obligación para la SMA referida a emitir un pronunciamiento respecto de cada cuestión que se informa en un reporte periódico, debiendo ponderarse conforme al artículo 42 de la LOSMA. En dicho sentido, no existe en el expediente administrativo antecedente alguno que dé cuenta que la SMA validara o reconociera como correcto el actuar de las reclamantes, limitándose a otorgar una extensión de plazo cuando así fue solicitado, a remitir los antecedentes a la División de Sanción y Cumplimiento, a emitir el Informe de Fiscalización Ambiental, para finalmente dictar la Resolución Exenta N° 7 /2018 declarando el incumplimiento del PdC presentado por las reclamantes y ordenando reiniciar el procedimiento sancionatorio. En definitiva, no existió un actuar que no resultara coherente por parte de la SMA, como tampoco una práctica administrativa que diera a entender una cuestión diversa al titular o un cambio de criterio o nueva actuación que exigiera un plazo de transitoriedad, no verificándose en la especie, ninguna de las hipótesis reconocidas al principio de protección a la confianza.
Derecho aplicado
III.- En cuanto a los supuestos errores de la SMA al declarar el incumplimiento de la acción 1.5(a) del PdC, el Tribunal determinó que si bien la Resolución Exenta N° 7/2018 contiene un error de referencia, toda vez que el plazo estimado de 18 meses se encuentra relacionado con la acción 1.6 y no con la acción 1.5, es claro que el fundamento de la declaración de incumplimiento consistió en la no obtención de una RCA del proyecto en forma favorable dentro del plazo de 18 meses, como bien se aclara en la Resolución N° 9/2019, por lo que sólo al ser un error de referencia no existe un vicio de ilegalidad en la Resolución Exenta N° 7/2018.
Jurisprudencia y Doctrina aplicada
Naturaleza jurídica de la declaración de incumplimiento de un PdC: • Plumer Bodin, Marie Claude. “Los Tribunales Ambientales: se completa la reforma a la institucionalidad ambiental” Anuario de Derecho Público UDP. 2013, núm 1, p. 314). • Bermúdez Soto, Jorge. Derecho Administrativo General, 2° ed. Santiago: Thompson Reuters, 2014, p. 142-143. • Valdivia, José Miguel. Manual de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant Lo Blanch, 2018, p.208).• García Pino, Gonzalo y Contreras Vásquez, Pablo. “El derecho a la tutela judicial y al debido proceso en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Chileno”, 2013. Estudios Constitucionales , vol 11, núm 2, p.262). • Bermúdez Soto, Jorge op. Cit., p. 113-114.• Sanz Rubiales, Iñigo “El Acto Administrativo”. En Rodríguez Martín-Retortillo, María. Curso de Derecho Administrativo Iberoamericano. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 2015, p. 189-190.• Cordero Quinzacara, Eduardo. “Concepto y naturaleza de las sanciones administrativas en la doctrina y jurisprudencia chilena”. Revista de Derecho Universidad Católica del Norte. 2013, año XX, Núm. 1, p.86.• Bordalí Salamanca, Andrés y Hunter Ampuero, Iván. Contencioso Administrativo Ambiental, 1° ed. Santiago: Editorial Librotecnia, 2017, p.350.
Jurisprudencia y Doctrina aplicada
• Circo Seira, César “El principio de audiencia y contradicción”. En: Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Los principios jurídicos del Derecho Administrativo, Madrid: Editorial La Ley, 2010, p. 327. • Corte Suprema, Rol N° 11.485/2017, de 5 de marzo de 2018, c. 28; Corte Suprema, Rol N° 8456/2017 de 22 de mayo de 2018, c.11. • Segundo Tribunal Ambiental, Rol N° 112-2016, de 2 de febrero del 2017, c.7. • Corte Suprema, Rol N° 62.128-2016 de 9 de mayo de 2017, c. 15. Ponderación del cumplimiento de acciones contenidas en el PdC.• Segundo Tribunal Ambiental, Rol N° R-160-2017, de 21 de agosto de 2018, c.61.• Segundo Tribunal Ambiental, Rol N° R-170-2018, de 29 de abril de 2020, c.24; Rol N° R-199-2018 de 11 de agosto del 2020, c.49. • Corte Suprema, Rol N° 8456/2017, de 22 de mayo de 2018, c.11.• Dictamen CGR N° 34.021/2003, de 11 de agosto del 2003. • Plumer Bodin, Marie Claude, et. Al. “El Programa de Cumplimiento: Desarrollo actual e importancia del instrumento para la solución de conflictos ambientales”. Revista de Derecho Ambiental. 2018, año VI, núm. 9, p. 221).• Plumer Bodin, Marie Claude, et. Al. Op., cit. P.222). • Bermúdez Soto, Jorge. Derecho Administrativo General 2° ed. Santiago: Thompson Reuters, 2011. P94-95.
Resultado de la sentencia y decisión de fondo
1.- Se acoge reclamación judicial interpuesta en contra de las Resoluciones Exentas N° 7/2018 y 9/2019, dictadas por el Superintendente del Medio Ambiente por carecer de motivación. 2.- Se ordenó dejar sin efectos las resoluciones
