Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne. Коллектив авторов
läbiviimisel kohaldatakse lõike 2 järgi üldseadusena haldusmenetluse seadust (edaspidi HMS). Sätte tähendus on üksnes selgitav, sest HMS-i kohaldamisala määramisel tuleb lähtuda sellest, kas eriseaduses sätestatud menetluse puhul on olemuslikult tegemist haldusmenetlusega, mitte sellest, kas eriseadus sisaldab HMS-i rakendamist ette nägevat normi.4
KorS ei reguleeri ainult riikliku järelevalve menetluse läbiviimist, vaid paneb kohustusi ka haldusevälistele isikutele (nt avaliku korra eest vastutava isiku kohustus kõrvaldada enda tekitatud oht või korrarikkumine) ja reguleerib vahetu haldusevälise mõjuta tegevusi, mida ei saa käsitleda haldusmenetluse läbiviimisena HMS-i tähenduses (nt suur osa süüteoennetuse planeerimisest). Sellele osale KorS-ist ei kohaldu ka HMS-i sätted.
3. Lõige 3 määratleb KorS-i kui korrakaitseõiguse üldseaduse seose korrakaitse erivaldkondade seadustega riikliku järelevalve menetluse läbiviimisel. Kuigi sättes on juttu üksnes riikliku järelevalve meetme kohaldamisest, laieneb see kogu korrakaitseõiguse üld- ja erinormide seostamisele.
Sätte iseseisev regulatiivne tähendus on küsitav, sest selles korratakse tegelikult üle juba õiguse üldpõhimõtetest tulenevat. Lähtudes põhimõttest, et õiguse erinormi olemasolul rakendatakse seda üldnormi asemel, kohaldab riiklikku järelevalvet teostav KKO eelkõige selles seaduses sätestatud norme, millest tuleneb tema riikliku järelevalve teostamise pädevus ning mis määratleb talle kohaldamiseks lubatud riikliku järelevalve meetmed. Mitu riikliku järelevalve eriseadust sisaldab KorS-is sätestatust olulisi erisusi (enamasti on need välja toodud eraldi paragrahvis pealkirjaga „Riikliku järelevalve erisused“, nt päästeseaduse (edaspidi PäästeS) § 132, turvaseaduse (edaspidi TurS) § 302, lastekaitseseaduse (edaspidi LasteKS) § 40, millega tuleb järelevalve teostamisel arvestada.
KorS-i kui riikliku järelevalve üldseadust kohaldab KKO üksnes juhul, kui eriseadus seda küsimust ei reguleeri. Ka KorS-is sätestatud põhimõtteid tuleb eriseaduse alusel järelevalve teostamisel kohaldada üksnes siis, kui eriseadus ei sätesta teisiti.
Üldiselt eeldab riikliku järelevalve menetluse läbiviimine, et KKO kohaldab nii KorS-ist kui ka eriseadusest tulenevaid norme samal ajal, sest pädevusnormid, kohaldamiseks lubatud KorS-i järelevalve erimeetmed ja muud järelevalve erisused tulenevad eriseadustest. Järelevalve põhimõtted, üldmeetmete ja erimeetmete kohaldamise alused ning kord ja vahetu sunni kohaldamise alused ning kord tulenevad aga KorS-ist.
Vahetult KorS-i alusel ilma eriseaduses sätestatud normide vahenduseta tegutseb üldkorrakaitseorganina ja esialgse korrakaitseorganina (KorS-i § 6 lg-d 3 ja 4) üksnes politsei.
Analoogiliselt KorS-i ja riikliku järelevalve eriseaduste vahekorraga tuleb KorS-is kui eriseaduses ette nähtud haldusmenetlusele kohaldada KorS-is reguleerimata juhtudel üldregulatsioonina HMS-i (KorS-i § 1 lg 2).
4. KorS lähtub riikliku järelevalve menetluse (KorS-i § 2 lg 4) ja süüteomenetluste (kriminaalmenetluse seadustikus (edaspidi KrMS) reguleeritud kriminaalmenetlus ja väärteomenetluse seadustikus (edaspidi VTMS) reguleeritud väärteomenetlus) selgest eristamisest.
Eristamine on vajalik lähtuvalt menetluste erinevatest eesmärkidest ja põhimõtetest (järelevalvemenetlus lähtub otstarbekuse põhimõttest, süüteomenetlust toimetatakse legaliteedipõhimõtte alusel), meetmete erinevast sisust ning erinevatest kaitsemehhanismidest, mida saab kasutada meetmete (menetlustoimingute) vaidlustamiseks. Samuti on erinevad menetlustes tekitatud kahju hüvitamise alused ja ulatus.5
Eristamise muudab problemaatiliseks see, et järelevalvemenetlust viivad sageli läbi KKO-d, millel on paralleelselt ka süütegude menetlemise pädevus (nt politsei ja muud ametid ning inspektsioonid).6 Sama olukord võib anda alust nii järelevalvemenetluse kui ka süüteomenetluse alustamiseks. Menetlused võivad kulgeda paralleelselt või üksteisega vahetus ajalises järgnevuses (minna üksteiseks üle). Mõlemad menetlused algavad esimese menetlustoiminguga ega eelda üldjuhul, et menetleja teeb formaalse alustamisotsuse. Samas võivad eri menetlustes kohaldatavad meetmed olla nii vormilt kui ka sisult sarnased (nt vallasasja või valduse läbivaatus KorS-i §-de 49 või 51 alusel ja läbiotsimine KrMS-i § 91 alusel, isiku kinnipidamine KorS-i §-i 46 alusel ja kahtlustatavana kinnipidamine KrMS-i § 217 alusel).
Menetluste eristamist raskendab ka asjaolu, et KorS-is ei ole seda põhimõtet kajastatud täie järjekindlusega. Nii on ette nähtud meetmeid, mille eesmärk on tegelikult süüteomenetluse tagamine (nt KorS-i § 37 lg 1 p 1; § 44 lg 1 p 5). KrMS näeb ette mitme kriminaalmenetlust tagava meetme kohaldamise KorS-is sätestatud korras7 (vt KrMS-i § 1401; 1402; 2171; 2172). Kohtupraktika on mõnel juhul käsitlenud riikliku järelevalve meetme eesmärgina süüteotunnuste väljaselgitamise vajadust.8
KorS-i § 1 lg 4 lause 2 järgi määrab tegevuse õigusliku aluse valiku riikliku järelevalve menetluse ja süüteomenetluse vahel meetme objektiivne eesmärk.
Korrakaitse (riikliku järelevalve) eesmärk on avaliku korra (KorS-i § 4) osaks olevate õigushüvede ennetav kaitsmine kahju tekkimise vastu, juba tekkinud kahju suurenemise vältimine ja korrarikkumise kõrvaldamine (preventiivne eesmärk).9 Süüteomenetluse eesmärk on välja selgitada süüteo toime pannud isik ja võtta ta karistusõiguslikule vastutusele (repressiivne eesmärk). Kuigi ka isiku karistamine teenib lõppastmes üld- ja eripreventiivseid eesmärke, ei ole see menetluse vahetuks eesmärgiks.
Meetme objektiivse eesmärgi kindlaksmääramine tähendab väljaselgitamist, kummast eesmärgist oleks konkreetses olukorras ja meetme kohaldamise otsustamisel kohaldajale teada olnud asjaolude põhjal (ex ante) lähtunud keskmine korrakaitseametnik.10 Eesmärgist lähtuvat eristamist toetab ka kohtupraktika, kuid üksnes objektiivse eesmärgi kõrval on peetud seal oluliseks ka menetleja tegelikku (subjektiivset) tahet ja selle avaldumist konkreetses menetluses.11 Seega tuleb meetme eesmärgi kindlaksmääramisel arvestada nii olukorra objektiivse kui ka subjektiivse küljega.
Kohtupraktika ja õigusteooria on lisaks meetme eesmärgist lähtuvale eristusele välja pakkunud ka muid eristuskriteeriume.12 Neid on võimalik kasutada olukorras, kus menetluse (konkreetse meetme) eesmärki ei ole võimalik üheselt kindlaks määrata. Nii on Riigikohus eeldanud, et ebaselges olukorras tuleb meedet lugeda kohaldatuks selles menetluses, milles meetme adressaadil oli lihtsam oma õigusi kaitsta, nt kahju hüvitamist nõuda.13 Samuti on preventiivset eesmärki kahtluse korral eelistatud süüteomenetluslikule, sest riigi esmane eesmärk peaks olema korrarikkumiste ärahoidmine, mitte nende eest karistamine. Välja on pakutud ka võimalus, et meetme adressaat määrab õiguskaitsevahendeid valides ise ära, kumma menetlusega tegemist oli.14
Välistatud ei ole ka see, et sama meede ongi suunatud mõlema eesmärgi saavutamisele korraga (n-ö topeltfunktsionaalne meede). Topeltfunktsiooniga meetmete puhul on püütud hinnata seda, kummal eesmärgil lasus meetme raskuspunkt.15 Ka KorS-i eelnõu seletuskirja kohaselt tuleb kahtluse korral lähtuda meetme ülekaalukast eesmärgist.16
Kokkuvõttes tuleb menetluste ja üksikute meetmete eristamisel nii KorS-ist kui ka kohtupraktikast tulenevat arvestades alati esmaseks aluseks võtta meetme objektiivne eesmärk: see, mida oleks keskmisel korrakaitseametnikul olnud alust konkreetses olukorras ja meetme olemust arvestades pidada selle kohaldamise eesmärgiks. Objektiivse eesmärgi ebaselguse korral tuleb arvestada meetme kohaldaja subjektiivset tahet ja selle avaldumist konkreetses menetluses. Kui eesmärgi väljaselgitamine ei ole neil alustel üheselt võimalik või kui asjaolud näitavad, et meede teenis selgelt nii korrakaitselist
vt nt RK 4.04.2003. a otsus nr 3-3-1-32-03, p 12.
Vt eristamisvajaduse kohta ka: Jäätma 2015, lk 59–60.
Vt paralleelsuse korral tekkivate probleemide kohta ka: Sarv 2005, lk 308–320, Laaring 2015, lk 86–91. Eristamise käsitlus süüteomenetluse perspektiivist: Kergandberg, Pikamäe 2012, lk 462, p 7.1–7.2. ja halduskohtumenetluses Merusk, Pilving 2013, lk 43, p 2.
Vt sellega kaasnevate probleemide kohta täpsemalt Kärner 2014, lk 473–484.
RK 7.04.2014 otsus nr 3-1-1-22-14, p 7.2 ja 7.3; RK 10.01.2008 otsus nr 3-3-1-65-07, p 17; võrdle samas RK 20.06.2013 otsus nr 3-3-1-33-13, p 21; RK 10.03.2014 otsus nr 3-3-1-68-13, p 11.
Korrakaitse preventiivse eesmärgi kohta üldiselt vt nt Ernits 2008, lk 156–165; Jäätma 2012, lk 135–144.
Eelnõu 49 SE (Riigikogu XI koosseis) seletusk, lk 11–12.
RK 11.12.2012 otsus nr 3-3-1-75-11, p 16; RK 10.03.2014 otsus nr 3-3-1-68-13, p 11; RK 2.11.2016 määrus nr 3-3-1-33-16, p 12.
Ülevaatlikult: Jäätma 2015, lk 69–74.
RK 11.12.2012 otsus nr 3-3-1-75-11, p 18–19.
Jäätma 2015, lk 74.
Samas, lk 71–72.
Eelnõu 49 SE (Riigikogu XI koosseis) seletusk, lk 12.