Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne. Коллектив авторов
välja arvatud kuriteo tõkestamine. Julgeolekuasutuste (Kaitsepolitseiameti ja Teabeameti) tegevuse eesmärk on põhiseadusliku korra püsimise tagamine ja riigi julgeolekupoliitika kujundamiseks ning riigikaitseks vajaliku teabe töötlemine. Nende tegevust reguleerib eelkõige julgeolekuasutuste seadus (edaspidi JAS).
KorS lähtub riigi korrakaitseülesande ja põhiseadusliku korra (riigi julgeoleku) kaitsmise ülesande eristamisest17, kuigi laialt mõistetuna võib ka põhiseaduslikku korda ähvardavate ohtude ennetamist ja sel eesmärgil teabe kogumist ning töötlemist pidada osaks avaliku korra ennetavast kaitsmisest.
Kuriteo tõkestamist KorS-i kõnealuse sätte tähenduses tuleb mõista laialt nii ohu ennetamise, väljaselgitamise kui ka tõrjumisena.18 Ka JAS-i § 4 sisustab tõkestamise mõiste laialt kui kuriteo ärahoidmise mistahes õiguspärasel viisil. Seetõttu on praktikas keeruline tõmmata piiri kuritegude tõkestamise ja julgeolekuasutuste muude ülesannete (eriti riigi julgeoleku tagamiseks vajaliku teabe kogumise ja töötlemise) vahele ja seega eristada KorS-i kohaldumisala julgeolekuasutuste muust tegevusest.19 Kuna Teabeametile ei ole pandud süütegude tõkestamise funktsiooni, puudutab piiritlemisprobleem eelkõige kaitsepolitsei tegevust.
JAS-i § 21 lg 2 järgi on kaitsepolitsei politseiametnikul oma ülesannete täitmisel õigus kohaldada KorS-is sätestatud alustel ja korras riikliku järelevalve meedet ning vahetut sundi. Ka see norm on äärmiselt laialt sõnastatud ning annab kaitsepolitseile sisuliselt kõik üldkorrakaitseorganile ette nähtud õigused, piiritlemata KorS-is sätestatud volituste rakendamist üksnes kuritegude tõkestamise ülesande täitmisega.
Nii julgeolekuasutuste korrakaitseliste ülesannete kui ka volituste küsimus vajab senisest selgemat reguleerimist.
6. Korrakaitse on osa riigi sisemise rahu tagamisest ning KorS ei kohaldu lõike 6 järgi välise rahu tagamisele suunatud tegevustele: riigi sõjalisele kaitsmisele, sõjalise kaitse ettevalmistamisele, riigi rahvusvaheliste sõjalise kohustuse täitmisele ja julgeoleku tagamisele Kaitseväe julgeolekualal. Nimetatud tegevused on reguleeritud riigikaitseõigusega (eelkõige riigikaitseseadusega (edaspidi RiKS) ja kaitseväe korralduse seadusega (edaspidi KKS) ning kuuluvad Kaitseväe ja Kaitseliidu pädevusse. Kuigi ka sõjaline tegevus ja selle ettevalmistamine on osa täidesaatva riigivõimu teostamisest, on sellele omased sisejulgeoleku tagamisest erinevad nõuded ja piirangud (vt ka § 162 komm 4).
Riigi sõjalise kaitsmise ülesande välistamine KorS-i kohaldamisalast ei tähenda, et Kaitseväel ja Kaitseliidul ei oleks lisaks oma põhifunktsioonile sisejulgeolekualaseid ülesandeid, mille täitmisel kohalduks nende tegevusele KorS-i regulatsioon. KKS-i § 3 lg 11, Kaitseliidu seaduse (edaspidi KaLS) § 4 lg 2 p 3, KorS-i § 161 alusel on võimalik Kaitseväe ja Kaitseliidu vahetu sunni õigusega kaasamine riigi korrakaitseülesande täitmisele. Kuid ka korrakaitseülesande täitmisel ei muutu kaasatud organid siiski korrakaitseorganiteks KorS-i tähenduses. Nende ülesanded on erandlikud ja ajaliselt piiratud, neil puudub riikliku järelevalve üldmeetmete ja erimeetmete kohaldamise õigus (v.a vahetu sund), vt selle kohta ka KorS-i § 161 ja 162 kommentaarid. Samuti on võimalik Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine korrakaitseülesande täitmisse ilma vahetu sunni rakendamise õiguseta KKS-i § 3 lg-s 12 ja KaLS-i § 4 lg-s 2 sätestatud juhtudel.
7. Lõike 7 järgi ei kohaldata KorS-i ühe haldusekandja (s.o avaliku halduse ülesannet täitva isiku) poolt teise haldusekandja haldusülesande täitmise üle järelevalve teostamisele ja ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani üle järelevalve teostamisele (s.o ühe haldusekandja sees tema organite vahel toimuvale haldusülesannete täitmise üle toimuvale järelevalvele).
Nimetatud normi mõte on välistada KorS-i reguleerimisalast haldusjärelevalve ja teenistusliku järelevalve teostamine ja eristada need internsed järelevalveliigid eksternsest ehk riiklikust järelevalvest (KorS-i § 2 lg 4)20.
Haldusjärelevalve 21 on haldusesisese järelevalve liik, mille raames üks haldusekandja või haldusorgan teostab järelevalvet teise haldusorgani või haldusekandja tegevuse üle, kusjuures ei ole ta selle haldusorgani või haldusekandjaga alluvussuhtes. Haldusjärelevalve teostamist reguleerivad Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi VVS) §-d 751 ja 752 koos eriseadustes sätestatud erisustega. Erinevalt riiklikust järelevalvest teostatakse haldusjärelevalvet seega üksnes haldusesiseselt ja avalike ülesannete täitmise üle. Haldusjärelevalve raames on võimalik kontrollida nii järelevalvesubjekti tegevuse õiguspärasust kui ka seaduses eraldi sätestatud juhul ka otstarbekust. RJV avaliku korra eest vastutava isiku tegevuse otstarbekuse kontrolli ei hõlma.
Maavanema järelevalve kohaliku omavalitsuse üksuse haldusaktide õiguspärasuse üle. Haridus- ja Teadusministeeriumi järelevalve ülikooli õppetegevuse õiguspärasuse üle. Andmekaitse Inspektsiooni järelevalve selle üle, kuidas Päästeamet järgib isikuandmete kaitse seaduse (edaspidi IKS) nõudeid.
Teenistuslik järelevalve on haldusesisese järelevalve liik, mille raames Vabariigi Valitsus, valitsusasutus, valla- või linnavalitsus või ametiisik teostab järelevalvet valitsusasutuse, omavalitsusasutuse või hallatava asutuse tegevuse üle, mille suhtes ta on haldushierarhias kõrgemal seisev. Teenistusliku järelevalve teostamine on reguleeritud VVS-i 7. peatükis ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) §-s 661 koos eriseadustest tulenevate erisustega. Järelevalve raames on võimalik kontrollida nii järelevalvesubjekti tegevuse õiguspärasust kui ka otstarbekust.
Kui ühe haldusekandja organite vahel riikliku järelevalve teostamise välistab kommenteeritav säte sõnaselgelt, siis erinevate haldusekandjate vahel on riikliku järelevalve teostamine välistatud üksnes haldusülesande täitmise üle. Sellest võib järeldada, et RJV ei ole välistatud haldusülesande täitmistest väljapoole jäävas osas, nt eraõiguslikust juriidilisest isikust või füüsilisest isikust halduse kandja tegevuse üle väljaspool haldusülesande täitmist.
8. Lõike 8 järgi ei kohaldata KorS-i haldusorgani tegevusloa andmise menetluses või isikule tema taotlusel soodustava haldusaktiga toetuse andmise menetluses.
Selle eristuse eesmärk on eristada KorS-i alusel toimuvat riikliku järelevalve menetlust muudest haldusmenetluse liikidest.
Riikliku järelevalve mõiste (KorS-i § 2 lg 4) on lai ning võib tekitada piiritlemisprobleeme. Eriti on see nii juhul, kui KKO-na tegutsev haldusorgan täidab ka muid haldusülesandeid, mida ei saa pidada riikliku järelevalve ülesande täitmiseks.
Ka teatud tegevusteks haldusaktiga loa andmist võib laias tähenduses käsitleda avalikku korda ähvardavat ohtu ennetava meetmena, millega riik kontrollib juba abstraktsel tasandil ohtlikke tegevusi, keelates või piirates nende läbiviimist ilma loa olemasoluta (loareservatsiooniga preventiivne keeld, nt keskkonnakaitseluba, majandustegevuse luba, ehitusluba, mootorsõiduki juhiluba jne).22 Siiski ei ole seadusandja pidanud otstarbekaks laiendada KorS-i reguleerimisala sellisel määral, et see hõlmaks ka niisuguseid menetlusi.
Loa andmise menetlusena kõnealuse sätte tähenduses tuleks olemusliku sarnasuse tõttu mõista ka selliseid haldusmenetlusi, mille raames ei toimu küll isikule teatud tegevuseks loa väljastamist, kuid mida alustatakse isiku teavitamiskohustuse alusel, nt ehitusteatise, majandustegevusteate jne menetlemine.
Käesoleva sätte tähenduses ei tuleks mõista isikule soodustava haldusaktiga toetuse andmise all mitte üksnes isikule rahaliste sotsiaaltoetuste määramist sotsiaalhoolekande seaduse (edaspidi SHS) ja muude õigusaktide alusel, vaid ka muu sotsiaalhoolekande mõistesse kuuluva abi ja teenuste võimaldamist SHS-i § 4 p 1 mõistes. Sotsiaalõiguslike ja haridusõiguslike meetmete välistamine KorS-i reguleerimisalast põhineb arusaamal, et riikliku järelevalve eesmärk on üksnes olemasoleva avaliku korra osaks olevate väärtuste säilitamine, mitte nende hulga suurendamine või kvaliteedi parandamine
Eelnõu 49 SE (Riigikogu XI koosseis) seletusk, lk 12.
Samas.
Vt selle kohta ka Laaring 2015, lk 91 jj.
Eelnõu 49 SE (Riigikogu XI koosseis) seletusk, lk 14–15; vt ka Jäätma 2015, lk 56–59.
Vt haldusjärelevalve kohta ka: Eelnõu 424 SE (Riigikogu XII koosseis) seletusk, lk 27–32. Haldusjärelevalve sisu ja piiride kohta ka: Riigikohtu 11.05.2015. a otsus nr 3-3-1-90-14, p 14.
Laaring 2015, lk 95–96.