Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne. Коллектив авторов
isiku toimetamine politseisse.
4. Lõikest 2 tuleneb korrakaitse aluspõhimõte, et igaüks vastutab iseenda tegevuse või muul viisil talle omistatava tegevuse eest avaliku korra eest vastutava isikuna. See põhimõte on tagasi viidav mitmetest põhiseaduse (edaspidi PS) normidest (eelkõige PS-i § 19 lg-st 2) tulenevale igaühe kohustusele teisi isikuid ja ka kollektiivseid hüvesid oma tegevusega mitte kahjustada. Iseseisev otsustamine ja oma elu kujundamise võimalus vabas ühiskonnas tähendab ka igaühe vastutust oma käitumise eest. Samuti on selge, et õigusriigis kehtib kõikehõlmava erasfääri sekkumise keeld ja piiratud avalike ressursside tõttu ei saa riik võtta enda peale kõiki avaliku korra kaitsmise alaseid tegevusi ühiskonnas.
Avaliku korra eest vastutav isik võib põhimõtteliselt olla iga füüsiline või eraõiguslik juriidiline isik.28 Järelevalve teostamist riigi ja muude avalik-õiguslike isikute ning nende organite tegevuse üle haldusülesannete täitmisel KorS ei reguleeri ja seega ei saa neid isikuid käsitleda ka avaliku korra eest vastutavate isikutena KorS-i tähenduses. Erandiks on siiski olukord, kus avaliku võimu teostamisega tekitatakse vahetu kõrgendatud oht. Sellisel juhul on võimalik sekkumine ka riikliku järelevalve üldpädevuse raamides, kui haldusinternse järelevalvega pole ohtu võimalik piisavalt kiiresti ja tõhusalt kõrvaldada.29
Vastutavate isikute ringi täpsem piiritlus tuleneb KorS-i §-st 15 (vt selle kohta § 15 kommentaarid). Lõike tähtsus on eelkõige selles, et see määrab koostoimes lõikega 3 selgelt ära korrakaitseliste kohustuste täitmise järjekorra: esmalt on korrakaitse avaliku korra eest vastutava isiku kohustus ja alles teises järjekorras KKO kohustus.
Avaliku korra eest vastutava isiku kohustused ei väljendu ainult otseses ja vahetus tegutsemiskohustuses omavastutuslikul korrakaitsel. Selle avaldumisvormideks võib pidada ka nt teatud juhtudel kohustust tasuda riigile või muule tema eest ohu või rikkumise kõrvaldanud isikule sellega seotud kulud, kui selline kulude tasumise kohustus on talle seadusega pandud (vt § 83), samuti kohustust tema suhtes kohaldatud järelevalvemeedet taluda (vt § 23 komm 4).
Kui ohu tulemuslik tõrjumine või korrarikkumise kõrvaldamine pole võimalik ei avaliku korra eest vastutava isiku ega ka KKO kohaldatavate meetmete abil, võib nn kolmanda korrakaitsetasandina toimuda kolmanda mittevastutava isiku kaasamine ohu tõrjumisse KorS § 16 alusel.
5. Lõikest 3 tuleneb KKO-de (§ 6 lg 1) subsidiaarse tegutsemiskohustuse (riikliku järelevalve pädevuse) põhimõte avaliku korra kaitsmisel avaliku korra eest vastutava isiku kõrval, samuti selle pädevuse tekkimise põhitingimused.
Esmalt on korrakaitse KKO ülesanne siis, kui avaliku korra eest vastutavat isikut ei ole. Avaliku korra mõiste laiast ulatusest tulenevalt hõlmab korrakaitse ka selliste kahjuvõimaluste või juba tekkinud korrarikkumistega tegelemist, mis ei ole põhjustatud füüsilise või juriidilise isiku tegevuse või tegevusetusega ega neile muul viisil omistatavad. Korrakaitse osaks on ka loodusjõudude, metsloomade või peremehetute asjade põhjustatud kahjudega tegelemine. Sellistel juhtudel on KKO sekkumine n-ö korrakaitse esimene tasand.
Teiseks tekib KKO-del kohustus avalikku korda kaitsta juhul, kui avaliku korra eest vastutav isik on küll olemas, ent tema tegevus ei ole korrakaitseks piisav või muul põhjusel eesmärgipärane. Sellise olukorraga on tegemist nt juhul, kui tekkinud kahjuvõimalus või kahju on nii suur või sellise spetsiifilise iseloomuga, et isikul endal puudub objektiivselt võimalus see ära hoida või kõrvaldada.
Neist juhtudest tuleb eristada olukorda, mil vastutav isik on küll olemas, ent teda ei ole välja selgitatud või ta ei täida oma kohustust. Ka sellisel juhul on KKO-del võimalik siiski riiklikku järelevalvet teostada, kohaldades meetmeid ohu või korrarikkumise tekitanud isiku leidmiseks või kohustada isikut ohtu või korrarikkumist kõrvaldama (KorS §-s 28 sätest ettekirjutust kasutades).
6. Lõikes 4 defineeritakse riikliku järelevalve mõiste. See mõiste on legaalterminina olnud Eesti õiguses kasutusel juba pikka aega enne KorS-i jõustumist, kuid selle sisu on üldjuhul mõistetud KorS-is sätestatust erinevalt. Seetõttu tuleb kehtiva õiguse sisustamisel KorS-i jõustumise eelsest ajast pärineva õiguskirjanduse ja kohtupraktika kasutamisega olla ettevaatlik.
KorS-i järgi on RJV mistahes KKO tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine. RJV on seega see osa korrakaitsest, mida viib ellu avalik võim KKO-de kaudu.
Nagu definitsioonist selgub, ei tähenda RJV üksnes korrakaitset riigi kui juriidilise isiku (halduse kandja) organite kaudu.30 See hõlmab kogu avaliku võimu tegevust korrakaitseülesande täitmisel sõltumata sellest, milline isik või tema organ ülesannet täidab või kas tegemist on otsese või kaudse riigihaldusega (ka nt kohaliku omavalitsuse üksused teostavad oma pädevuse piires riiklikku järelevalvet).
7. Riikliku järelevalve ülesannet täidetakse riikliku järelevalve menetluses, mis on üks haldusmenetluse liikidest.31 See tähendab, et riikliku järelevalve ülesande täitmisel laieneb KKO-de tegevusele alati üldseadusena HMS (v.a juhul, kui see on erinormidega välistatud).
Ühtlasi tuleneb sellest, et riikliku järelevalve mõistet tuleks analoogiliselt haldusmenetluse piiridega32 sisustada üksnes selle osana KKO-de tegevusest avaliku korra kaitsmisel, millel on olemas halduseväline mõju ja mis ei toimu eraõiguslikus suhtes (viimaseks on nt korrakaitseks vajaliku varustuse ja seadmete soetamine). Seevastu haldusesisene tegevus ei ole RJV kommenteeritava seaduse mõttes isegi juhul, kui see korraldab või valmistab ette riikliku järelevalve teostamist (järelevalve planeerimine ja koordineerimine, toimingute ettevalmistamine, teenistuslike korralduste andmine), vt ka § 1 komm 2.
Lõige 4 seostab riikliku järelevalve mõiste KKO mõistega (KKO mõiste sisu ja ulatuse kohta vt § 6 kommentaarid).33
8. Riikliku järelevalve mõiste kõrval kasutatakse õiguskirjanduses ka inspektsioonilise riikliku järelevalve mõistet. Seda on sisustatud kui erikorrakaitseorganite (ametite ja inspektsioonide) riikliku järelevalve teostamist, kui konkreetset ohukahtlust või ohtu ei ole veel tekkinud.34 Praktilist tähendust sellel mõistel KorS-is ei ole.
9. Riiklikku järelevalvet kommenteeritava paragrahvi tähenduses tuleb eristada muudest haldusmenetluse liikidest ja haldusesisestest järelevalvemenetluse liikidest. Enesestmõistetavalt tuleb riiklikku järelevalvet eristada ka süüteomenetlusest.
Muude avalike ülesannete täitmisest haldusmenetluse vormis eristab riiklikku järelevalvet tema suunatus avaliku korra kaitsmisele. Kas konkreetse haldusorganile pandud ülesande täitmise näol on tegemist korrakaitseülesandega, see tuleb välja selgitada normide tõlgendamisega, arvestades eelkõige KorS-i § 1 lg-test 4–9 tulenevaid erandeid ja konkreetse ülesande olemust. See võib olla riikliku järelevalve mõiste laiast ulatusest tulenevalt keerukas. Eesmärk peab olema selgelt suunatud avaliku korra osaks olevate õigushüvede ennetavale või tõkestavale haldusevälisele (erinevalt haldusjärelevalvest) kaitsmisele. Riiklikku järelevalvet iseloomustab ka suunatus üksnes olemasolevate hüvede kaitsmisele nende vähenemise eest, mitte hüvede suurendamise või nende kvaliteedi paranemise tagamisele (see eristab riiklikku järelevalvet nt sotsiaalsete, hariduslike, planeerimisõiguslike jms meetmete kohaldamisest). Kindlasti on korrakaitseülesande täitmisega tegemist neil juhtudel, mil see on ülesande kirjelduses kas üldiselt või konkreetse korrakaitse etapi täpsusega välja toodud (nt politsei puhul KorS-i § 6 lg-d 3 ja 5 ning PPVS-i § 3 lg 1 p 1) või kui need on sätestatud eriseaduste riikliku järelevalve peatükkides.
Riikliku järelevalve eristamise kohta süüteomenetluse läbiviimisest vt § 1 komm 4.
§ 3. Rahvusvaheline koostöö
(1)
Eelnõu 49 SE (Riigikogu XI koosseis) seletusk, lk 36.
Samas, lk 37.
Eelnõu 49 SE (Riigikogu XI koosseis) seletusk, lk 17.
Seda kinnitab KorS-i jõustumise eelne kohtupraktika: RK 20.10.2004 otsus nr 3-3-1-38-04, p 9.
Vt haldusmenetluse mõiste ja piiride kohta nt Aedmaa
Vt haldusorgani mõiste ja selle piiride kohta nt Merusk ja Pilving 2013, lk 66–67.
Eelnõu 49 SE (Riigikogu XI koosseis) seletusk, lk 48.