Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Коллектив авторов
от обязанности соблюдать при определении круга лиц, которым соответствующее право предоставляется, конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые помимо прочего требуют для субъектов права при равных условиях равного положения и допускают возможность различий, только если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им76.
Как было показано выше, ФЗООК не включает ННКО в число субъектов общественного контроля, наделяя их только отдельными полномочиями и признавая исключительно участниками осуществления общественного контроля. В связи с этим возникает вопрос о различении правовых статусов участников и субъектов общественного контроля. Если участниками общественного контроля, согласно комментируемой ст. 3 ФЗООК, являются граждане, а также общественные объединения и иные ННКО (точнее, объединения граждан, в том числе юридические лица), то субъектами – общественные палаты и общественные советы (ст. 9 ФЗООК). При этом участники общественного контроля в подавляющем большинстве случаев обладают гражданско-правовой правосубъектностью, так как являются либо физическими лицами, либо юридическими лицами. В этом качестве они могут приобретать гражданские права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде и т.п.
Напротив, субъекты общественного контроля не являются юридическими лицами, а значит, не могут быть участниками регулируемых гражданским законодательством отношений (п. 1 ст. 2 ГК РФ), не могут приобретать гражданские права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде, защищая свои права, в том числе не являющиеся по своему характеру гражданскими.
Даже вне очевидных пределов гражданского законодательства субъекты общественного контроля сталкиваются с невозможностью реализации своих прав, предусмотренных ФЗООК. Так, согласно ч. 1 ст. 17 ФЗООК субъекты общественного контроля «в целях координации своей деятельности, объединения усилий и средств для повышения эффективности общественного контроля вправе создавать ассоциации и союзы субъектов общественного контроля». Однако согласно подп. 3 п. 3 ст. 50 ГК РФ ассоциации и союзы являются одной из организационно-правовых форм НКО. При этом они относятся к корпоративным юридическим лицам (ст. 123.1 ГК РФ), а следовательно, их учредителями могут быть только субъекты гражданских правоотношений, т.е. граждане и юридические лица.
Указанные положения получают конкретизацию в ст. 11 ФЗоНКО, где установлено, что именно «юридические лица и (или) граждане в целях представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных, а также иных не противоречащих федеральным законам и имеющих некоммерческий характер целей вправе создавать объединения в форме ассоциаций (союзов), являющиеся некоммерческими организациями, основанными на
См.: Постановление КС РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой» // СЗ РФ. 2001. № 22. Ст. 2276. См. также постановления КС РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П, от 5 апреля 2007 г. № 5-П, от 10 ноября 2009 г. № 17-П, от 3 февраля 2010 г. № 3-П, от 20 декабря 2010 г. № 21-П, от 23 апреля 2012 г. № 10-П.