Strategia dla Polski. Отсутствует
„co” niż „jak”. Uczestnik z kolei sądzi, że decyduje o politycznej agendzie. Faktycznie zaś ma dużo większy wpływ na to „jak” niż na to „co”.
Jako szef zespołu doradców strategicznych nie byłem bezpośrednim decydentem, ale nie byłem też tradycyjnym doradcą odpowiadającym na zadane pytania. Swoją rolę z czasem zdefiniowałem jako rolę aktywnego obserwatora strategicznego:
• obserwatora – co sygnalizuje, że pozostawałem doradcą,
• strategicznego – bo zajmowałem się przedsięwzięciami wybiegającymi w odległą przyszłość i kluczowymi dla rozwoju społeczno-gospodarczego,
• aktywnego – ponieważ nie tylko zgłaszałem pomysły, ale też inicjowałem ich opracowanie i realizację.
Przywołam przykład z 1996 roku. Jednym z naszych problemów była słabość organizacji pozarządowych jako partnerów władzy publicznej w przedsięwzięciach zorientowanych na przeciwdziałanie różnym formom wykluczenia społecznego. Rozmawiając z wieloma osobami, doszedłem do wniosku, że nie mamy odpowiedniego ustawodawstwa. Odrzuciłem jednak pokusę, aby po prostu zlecić opracowanie projektu ustawy. Obawiałem się, że może to zostać potraktowane jako próba nałożenia przez rząd kagańca na inicjatywy obywatelskie.
Dlatego z grupą paru osób z różnych środowisk (przedstawiciele organizacji pozarządowych, parlamentarzyści, naukowcy) doprowadziłem do uruchomienia w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych seminarium, którego praktycznym celem miało być wypracowanie założeń przyszłej legislacji. Do uczestnictwa zaprosiliśmy wszystkich zainteresowanych, także przedstawicieli różnych ministerstw. Przez rok seminarium stanowiło otwarte forum debaty nad najważniejszymi problemami organizacji pozarządowych. Powoli zarysował się obszar porozumienia wokół celów i założeń nowej ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Pierwszy projekt ustawy został napisany na początku 1997 roku. Nie uchwalono go wówczas, bo kończyła się kadencja parlamentu, a wątpliwości nadal było sporo. Pomimo zmiany parlamentu i rządu inicjatywa seminariów nie zanikła. Prace trwały nadal. Sfinalizowane zostały dopiero w 2003 roku, kiedy byłem ministrem, wówczas rozumiano już potrzebę tej ustrojowej ustawy i dużo osób ją popierało. Dzięki temu udało się przełamać opór rządowej i samorządowej biurokracji, która była przeciwna przekazywaniu części swoich zadań i środków trzeciemu sektorowi.
Imperatywna i interaktywna metoda transformacji
Rola aktywnego obserwatora strategicznego była moim praktycznym sposobem na pogodzenie perspektywy uczestnika i obserwatora, rozwiązaniem dylematu: jak być uczestnikiem, nie przestając być obserwatorem. Intelektualnym gruntem mojego praktycznego odkrycia były wcześniejsze prace badawcze, które na początku lat 90. prowadziłem z kilkoma kolegami z zachodnioeuropejskich uniwersytetów. Zajmowaliśmy się różnymi aspektami transformacji pokomunistycznej. Zaproponowałem wówczas rozróżnienie między imperatywną a interaktywną metodą transformacji, co w skrócie obrazuje poniższy schemat.
Tabela 5.1. Imperatywna a interaktywna metoda transformacji
W syntetycznym ujęciu podejście imperatywne i interaktywne konstytuują trzy następujące komponenty33: (1) interakcję jako procedurę zmiany społecznej, (2) sieci koordynacji jako aktorów zmiany społecznej, (3) strategię jako sposób rozwiązywania problemów strukturalnych.
Podejście imperatywne implikuje instytucjonalne naśladownictwo, które jest ekonomicznie i społecznie kosztowne. Nawet jeżeli daje szybkie postępy efektywnościowe (efektywność alokacyjna), to niszczy zdolności adaptacyjne, co staje się barierą efektywności w dłuższym okresie (efektywność dynamiczna, produktywność). Zawodność podejścia imperatywnego dobrze pokazuje gospodarcza inkorporacja wschodnich landów po unifikacji Niemiec, trafnie opisana przez Gernota Grabhera. Uważa on, że podejście imperatywne doprowadziło wprawdzie do pojawienia się różnych organizacyjnych form w gospodarce Wschodnich Niemiec, ale są one od siebie odseparowane, nie wiąże ich wymiana zasobów i informacji. Tym samym ich różnorodność nie tworzy jeszcze podstawy (genetic pool) dla ewolucyjnego formowania się efektywniejszych form organizacji produkcji i usług (Grabher 1995, s. 15).
W rozróżnieniu imperatywnego i interaktywnego podejścia do transformacji upatruję podstawowej różnicy między planem Balcerowicza a „Strategią dla Polski”.
Rola aktywnego obserwatora strategicznego
W latach 1994–1997 jako aktywny obserwator strategiczny inicjowałem i/lub wspomagałem szereg przedsięwzięć mających na celu kształtowanie ładu instytucjonalnego w gospodarce. Wiele z nich zostało w pełni lub częściowo przeprowadzonych (np. negocjacyjny mechanizm regulacji płac, kontrakt regionalny dla Śląska, reforma emerytalna34), inne nie przyniosły zamierzonych rezultatów (np. program restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego). Z doświadczeń tamtego okresu wyciągnąłem wiele wniosków:
• każdy nowy mechanizm gospodarczy wymaga czasu, aby został wdrożony i ustabilizowany, jego korzystne działanie jest następstwem uczenia się (positive learning curve),
• żaden mechanizm gospodarczy nie działa idealnie i nie można jego działania zoptymalizować, każdy mechanizm ewoluuje i jeśli nie jest instytucjonalnie korygowany i rozwijany, stopniowo się psuje (negative learning curve),
• mechanizmy mikroekonomiczne muszą być dostosowywane do makroekonomicznych ram,
• nie należy obawiać się rozwiązań cząstkowych, jeśli wynikają one z kompleksowej wizji ładu instytucjonalnego: strategia „wszystko albo nic” na ogół jest błędna,
• sens działania aktywnego obserwatora strategicznego tkwi w tym, aby rozpoznawać wbudowane w system blokady (build-in incapacities), usuwać je i zastępować rozwiązaniami, które umożliwiają podejmowanie działań dostosowawczych (build-in capacities), determinujących kierunek rozwoju społeczno-gospodarczego,
• aktywny obserwator strategiczny musi działać w ramach istniejącego porządku, ale powinien modyfikować ten porządek, aby bardziej sprzyjał rozwojowi społeczno-gospodarczemu, czyli był bardziej innowacyjny i kreatywny, zdolny przezwyciężać inercję cyklu politycznego.
Moje osobiste odczucia z tamtego okresu pracy rządowej są pozytywne. Wiele problemów udało się zdefiniować, sporo rozwiązać, a przynajmniej uruchomiono działania do tego prowadzące. Wykreowana przeze mnie rola aktywnego obserwatora strategicznego okazała się przydatna. Niestety nie została poprawnie zinstytucjonalizowana.
Pod koniec 1996 roku otrzymałem od premiera Włodzimierza Cimoszewicza dodatkowe zadanie zorganizowania Rządowego Centrum Studiów Strategicznych (RCSS). Miałem nadzieję, że w ten sposób uda się na trwałe wbudować w funkcjonowanie rządu ośrodek, który wypełniałby funkcję aktywnego obserwatora strategicznego. W tym czasie dokonała się rekonstrukcja rządu i stanowisko prezesa RCSS przypadło w podziale resortów partii koalicyjnej (PSL), z którą nie byłem związany. Prezesem została przypadkowa osoba, szeregowy polityk partyjny. Bardzo szybko wymyślona i zorganizowana przeze mnie instytucja zaczęła działać podług innej reguły i nigdy nie zyskała przewidzianej dla niej roli – ośrodka „suwerennej myśli strategicznej”.
Istota polityki gospodarczej
Wróciłem do rządu w 2001 roku w innej roli, nie jako doradca, ale jako decydent. Zakres mojej odpowiedzialności zwiększał się i w latach 2003–2005 koordynowałem całokształt spraw społeczno-gospodarczych. Zajmując się w rządzie gospodarką, uznałem za centralne zagadnienie politykę strukturalną. W Polsce posługujemy się takimi kategoriami, jak kapitał ludzki, kapitał społeczny,
Szerzej na ten temat zob. (Amin i Hausner 1997).
Doświadczenia dotyczące reformy emerytalnej przedstawiłem w: (Hausner 2001).