Strategia dla Polski. Отсутствует
przeglądu kilku długoterminowych kwestii politycznych, na których temat wypowiadałem się, dając rady, które zostały lub nie zostały wzięte pod uwagę i wdrożone i z perspektywy „mądry Polak po szkodzie” mogły być lub nie dobrymi radami.
Transformacja postsocjalistyczna30
Ogólny sukces transformacji w Polsce – z najmniejszą i najkrótszą recesją w okresie przejściowym, jej udana reintegracja ze światową gospodarką, szybki wzrost i skuteczny proces nadrabiania zaległości, stabilność monetarna i stabilność fiskalna – jest zazwyczaj przypisywany stabilizacji szokowej terapii i liberalizacji w początkowych latach transformacji (1990–1993). Nic bardziej mylnego. Polska ucierpiała z powodu zupełnie niepotrzebnego spadku poziomu życia ludzi, wysokiego bezrobocia i wysokiej inflacji właśnie w wyniku polityki prowadzonej w latach 1990–1993. Popełniono wiele błędów w polityce gospodarczej. Trzeba wspomnieć o takich kwestiach, jak:
• nadmierna dewaluacja złotego, która zwiększyła inflację,
• nierozważne otwarcie się na import przy słabym i nieprzygotowanym sektorze eksportowym – stosunkowo szybki powrót do wyższych ceł i kontyngentów, pokazuje, że było to działanie przedwczesne,
• zbyt restrykcyjna polityka pieniężna z wyjątkowo wysokimi stopami procentowymi,
• niepotrzebna i niezamierzona nadwyżka budżetowa (w 1990 roku) wynikająca m.in. z inflacyjnej aktualizacji wyceny zapasów,
• represyjna polityka dochodowa obliczona wprost na ograniczenie płac realnych przez tzw. popiwek, co przerzucało koszty w dużej mierze na pracowników,
• niepotrzebnie wysokie koszty ponoszone przez NBP wynikające z konieczności sterylizacji rezerw walutowych.
Taka niewłaściwa polityka wynikała z trzech głównych czynników (Nuti 2013b):
1. Przyjęcie polityki opartej na tzw. konsensusie waszyngtońskim (promowanej przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy i Departament Skarbu USA), która miała swoje uzasadnienie w warunkach otwartej hiperinflacji w Ameryce Łacińskiej. Warunki panujące w Polsce i innych gospodarkach przejściowych w tamtym czasie były zasadniczo inne. Gospodarki Europy Środkowo-Wschodniej cechowały się niedoborami i tłumioną inflacją oraz brakiem doświadczenia w handlu międzynarodowym.
2. Opieranie się na szokowej terapii, podczas gdy możliwość wyboru między szokiem a gradualizmem jest naprawdę bardzo niewielka (Kołodko 1989). Pewne rzeczy muszą być wykonane od razu, takie jak:
• podniesienie cen do poziomu rozrachunków rynkowych, zalegalizowanie własności prywatnej i prywatnej przedsiębiorczości,
• umożliwienie wszystkim podmiotom gospodarczym – osobom fizycznym i przedsiębiorstwom – swobodnego dostępu do handlu międzynarodowego,
• wyeliminowanie ograniczeń ilościowych w imporcie i eksporcie,
• ujednolicenie kursów wymiany,
• ustanowienie wymienialności dla transakcji na rachunku bieżącym (nie natychmiastowo dla transakcji na rachunkach kapitałowych) wykonywanych przez rezydentów.
Wszystkie te zmiany mogą i powinny być wprowadzane dekretem z dnia na dzień. Rozciąganie tego w czasie przynosi efekt przeciwny do zamierzonego.
Na drugim biegunie znajdują się działania, które wymagają czasu na ich realizację, a zatem powinny być rozłożone w czasie i realizowane stopniowo. Takie działania obejmują:
• opracowywanie i wprowadzanie ustawodawstwa,
• ustanowienie właściwie funkcjonującego systemu prawnego/sądowniczego oddzielonego od polityki,
• rozbijanie monopoli i tworzenie konkurencji,
• restrukturyzację wydajności produkcyjnej,
• tworzenie rynków finansowych,
• ustanowienie reputacji i zaufania między przedstawicielami rządu i sektora prywatnego.
Bezsensowne, wręcz szkodliwe, jest udawanie, że zmiany te można przyspieszyć lub wprowadzić je w życie natychmiastowo. A ponieważ proces ten wymaga czasu, pojawia się problem odpowiedniego sekwencjonowania takich działań.
Przypadki, w których istnieje możliwość wyboru pomiędzy szokową terapią a gradualizmem, można dosłownie policzyć na palcach jednej ręki, a mianowicie:
• liberalizacja handlu,
• zniesienie subsydiów,
• formalna prywatyzacja,
• wymienialność na rachunku kapitałowym,
• a zwłaszcza dezinflacja.
Uważam to za wyczerpującą listę obszarów polityki, w których nie ma absolutnej wyższości ani gradualizmu, ani szoku. Ich relatywne zalety zależą od ich odpowiednich kosztów i korzyści, czyli kompromisów, które ekonomia oferuje między celami rządowymi a faktycznymi preferencjami rządowymi między tymi celami. Przykładowo, formalną (nominalną) prywatyzację można przyspieszyć i uczynić powszechną przez dystrybucję wśród ludności bonów wymienialnych na aktywa państwowe. Nie uzyskujemy wtedy dochodów budżetowych oraz nie możemy liczyć na kapitał zagraniczny, który niesie za sobą know-how oraz nowoczesne zarządzanie. Albo też można faworyzować sprzedaż dla pracowników, ponownie poświęcając te same aspekty, ale ułatwiając restrukturyzację i demokratyzację w przedsiębiorstwie. Lub można to osiągnąć przez sprzedaż, która przynosi dochody budżetowe, przyciąga kapitał zagraniczny i powiązane z nim technologie oraz dostęp do światowego rynku i lepsze zarządzanie, lecz kosztem nierówności i spowolnienia.
W tym trzecim obszarze polityki wybór między szokiem a gradualizmem musi zostać przekazany demokratycznie wybranemu rządowi, podczas gdy bezkrytyczny pęd do szokowania czasochłonnymi działaniami i zaniedbanie ich sekwencjonowania jest źródłem niepotrzebnych katastrof.
3. Bezkrytyczna akceptacja konkretnego i kontrowersyjnego modelu kapitalistycznej gospodarki rynkowej, a mianowicie hiperliberalizmu Reagana–Thatcher panującego w tym czasie, w wersji bardziej fundamentalistycznej niż jakikolwiek współczesny model kapitalistyczny, w tym amerykański. Hiperliberalny charakter posocjalistycznego modelu transformacji jest często odrzucany przez zapewnienia polityków, którzy go przyjęli, ale jest potwierdzany dającym się zauważyć przyjmowaniem wielu konkretnych zasad. Należą do nich:
• natychmiastowe jednostronne otwarcie handlu zagranicznego, często potem odwrócone, jak to było w Polsce,
• wyjątkowo szybka liberalizacja przepływów kapitału w przeciwieństwie do doświadczeń innych europejskich gospodarek po drugiej wojnie światowej,
• preferowanie bezprecedensowej prywatyzacji masowej (z wyraźnym wyjątkiem Węgier) o wątpliwej skuteczności,
• redukcja roli państwa, która doprowadziła do opóźnień lub luk w regulacjach rynku, zwłaszcza na rynkach finansowych (czego dowodzi katastrofalna dyfuzja piramid bankowych w wielu gospodarkach przechodzących transformację gospodarczą),
• preferowanie interesów akcjonariuszy,
• demontaż państwa opiekuńczego, które w tych gospodarkach w dużej mierze było obowiązkiem przedsiębiorstw państwowych, bez rekonstruowania go na szczeblu centralnym,
• kosztowna dla finansów publicznych reforma systemu emerytalnego z systemu PAYG (Pay-As-You-Go) (repartycyjnego) na model kapitałowy (z niekorzystnymi skutkami fiskalnymi),
• popularność niskiej i jednolitej stawki podatków bezpośrednich (podatku liniowego), a zatem jedynie łagodnie progresywnej, w przypadku gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, głównie bez opodatkowania zysków kapitałowych,
Dziękuję Grzegorzowi W. Kołodce oraz Jackowi Tomkiewiczowi za przydatne komentarze, a urzędnikom NBP za wskazówki w zakresie prowadzenia bilansu NBP i regulacji prawnych, przy jednoczesnym przyjęciu pełnej odpowiedzialności za ewentualne błędy lub zaniechania.