Strategia dla Polski. Отсутствует
jej walka o władzę, o jej utrzymanie bądź zdobycie, co z jednej strony jest istotą polityki, a z drugiej strony – jej zakałą. Dla ekipy urzeczywistniającej ten program sens polityki polegał nie na władzy, lecz na rozwiązywaniu społeczno-ekonomicznych problemów. By to umożliwić, trzeba było rozbić istniejący, skostniały układ biurokratyczny i branżowy i – jak się szybko okazało – po części także ten polityczny. Nie wszystkim tkwiącym w określonych punktach grup interesów i ich medialnym poplecznikom to się podobało, ale wdrożona została reforma centrum gospodarczego rządu, ułatwiająca sterowanie gospodarką w zdecentralizowanym układzie funkcjonalnym, a nie zarządzanie w scentralizowanym układzie branżowym. Powołano specjalne międzyresortowe, wzmocnione fachowcami spoza administracji rządowej i niezależnymi doradcami zespoły problemowe odpowiedzialne za koordynację zadań sformułowanych we wszystkich 14 programach węzłowych (zob. Aneks tej monografii). Osłabiło to pozycję polityczną wielu ministrów i całej ich rady, czyli rządu. Niektórzy obserwatorzy mówili przeto o „zamachu pałacowym”, o quasi-puczu, jakiego dokonano w pałacu Rady Ministrów przy Alejach Ujazdowskich. Ale to nie był pucz, to była dobra zmiana.
Kwadratura pięciokąta
To we współpracy z tamtym gronem, na tle krytycznej analizy zbyt radykalnej i niedostatecznie skutecznej polityki liberalizacji i stabilizacji początku dekady lat 90., zrodziła się analityczno-programowa koncepcja tzw. pięciokąta stabilizacji makroekonomicznej (Kołodko 1993). Rozwiązanie problemów, przed którymi stanęliśmy, było jednakże bardziej skomplikowane niż kwadratura pięciokąta. Co jeszcze ciekawsze, w znacznej mierze nam się to udało.
Sam pięciokąt wziął się z upraszczającej zagadnienie próby skwantyfikowania niezwykle skomplikowanej w praktyce kwestii dynamicznej równowagi makroekonomicznej. Nie udawało się jej osiągnąć podczas niedostatecznie radykalnych reform okresów wcześniejszych, nie udało się to też w wyniku nadmiernie radykalnej polityki szokowej terapii. A to również dlatego, że cechował ją brak kompleksowego podejścia. Realizowana przez rządy Tadeusza Mazowieckiego i Jana Krzysztofa Bieleckiego na początku lat 90. polityka stabilizacyjna wyraźnie koncentrowała się na redukcji skali inflacji i równoważeniu budżetu, jakby zapominając, że każda akcja wywołuje reakcję. Tą reakcją były zmiany w sferze realnej gospodarki, zwłaszcza w odniesieniu do skali produkcji i poziomu zatrudnienia. W rezultacie – choć ani inflacja nie została obniżona tak, jak zakładano, ani nie udało się zrównoważyć budżetu – recesja była daleko głębsza, niż oczekiwano, a bezrobocie było dużo większe, niż zapowiadano. Gorsze również okazały się wyniki w odniesieniu do zakresu zewnętrznej nierównowagi finansowej, co odzwierciedlał deficyt na rachunku obrotów bieżących.
W literaturze znany jest indeks tzw. mizerii ekonomicznej, który jest prostą sumą stóp inflacji i bezrobocia. Powstał on swego czasu w ślad za tzw. krzywą Phillipsa opisującą sprzężenie inflacji i bezrobocia (Phillips 1958), aby mniej jednostronnie – niż czyni to sam wskaźnik a to inflacji, a to bezrobocia – pokazywać smutną rzeczywistość. Upraszczając, rzecz w tym, że im wyższa inflacja, tym niższe bezrobocie (przynajmniej w krótkim okresie) i na odwrót. Szokowa terapia jakby lekceważyła sobie narastanie ogromnego bezrobocia, traktując je jako uboczny efekt słusznej, oczywiście, polityki stabilizacji finansowej. Od takiego ułomnego ujęcia sprawy „Strategia dla Polski” zasadniczo odeszła.
Pięciokąt stabilizacji makroekonomicznej, która była jednym z fundamentów programu, odnosi się nie tylko do związków inflacji i bezrobocia, pokazując zarazem, że wbrew krótkookresowej krzywej Phillipsa na ścieżce wzrostu gospodarczego może równocześnie spadać i stopa bezrobocia, i stopa inflacji, lecz posuwa się dalej. Ważne i wymagające równoczesnego traktowania w czasie są związki tych dwóch wielkości z trzema innymi kategoriami makroekonomicznymi: (1) tempem wzrostu dochodów, (2) nierównowagą finansów publicznych oraz (3) nierównowagą zewnętrzną11. Stąd właśnie biorą się wierzchołki pięciokąta – tempo wzrostu PKB (GDP), stopa bezrobocia (U), stopa inflacji (CPI), relacja salda budżetu państwa do PKB (G) i relacja salda obrotów rachunku bieżącego do PKB (CA) – których odległość od jego środka informuje nas o stanie gospodarki. Wyskalowanie takiej figury wymaga przyjęcia określonych założeń i poczynienia uproszczeń, ale jest to możliwe i daje nam przybliżony obraz sytuacji zdecydowanie bogatszy niż obserwacja tych pięciu miar w oderwaniu od siebie czy też w obliczu przeceniania jednych (tych lepiej się kształtujących) i niedoceniania innych (tych wypadających gorzej).
Wykres 1.1. Pięciokąt stabilizacji makroekonomicznej
Źródło: opracowanie własne.
Zdając sobie przy tym wszystkim sprawę z konwencjonalności takiej kompozytowej miary, zachowanie w czasie parametrów jej konstrukcji umożliwia dokonywanie porównań i ocenę sytuacji makroekonomicznej. Tak więc od tej strony miarą postępu gospodarczego nie jest ani sama (nie)równowaga, ani sama dynamika, lecz dynamiczna równowaga społeczno-gospodarcza. A przecież od tego, co i jak się mierzy, zależy, dokąd się zmierza. Innymi słowy, to co się w polityce gospodarczej robi, uzależnione jest od tego, co się chce dzięki niej osiągnąć. Pod tym względem „Strategia dla Polski” była znaczącym krokiem do przodu, reformułując nie tylko ogólny cel transformacji na tworzenie społecznej gospodarki rynkowej w długim okresie, lecz również kompleksowo traktując kwestię dynamicznej równowagi makroekonomicznej w okresie średnim i krótkim.
Można twierdzić, że chociaż podejście wyrażające się w stosowaniu pięciokąta było prekursorskie, to jednak z punktu widzenia ex post, z dzisiejszej perspektywy, dużo lepiej byłoby stosować jeszcze inne miary rozwoju. Niestety ćwierć wieku temu ciśnienie spraw do rozwiązania, piętrzenie się problemów, którym trzeba było stawiać czoło, było tak ogromne, że nie starczało już na to ani czasu, ani energii. Co więcej, zyskujące powoli alternatywne miary rozwoju były wtedy bądź w ogóle nieznane, bądź we wczesnych fazach konceptualizacji. Dotyczy to chociażby skorygowanego o nierówności dochodowe wskaźnika kapitału ludzkiego (Inequality Adjusted Human Development Index, IHDI), którego szerokie stosowanie postuluję obecnie. Jego użycie znakomicie poszerza pole krytycznej obserwacji przebiegu procesu rozwoju społeczno-gospodarczego, umożliwiając zarazem porównywanie sytuacji w czasie i przestrzeni. Skoro jesteśmy już w po-PKB-owskiej rzeczywistości (Kołodko 2008, 2013), to potrzebne nam są także po-PKB-owskie instrumenty oceny postępu, aby było czym mierzyć skalę zachodzących zmian.
W literaturze przedmiotu proponuje się różne miary rozwoju społeczno-gospodarczego, jednak żadna z nich jak dotychczas się nie upowszechniła. Znane są takie holistyczne wskaźniki, jak od lat z powodzeniem stosowany w małym i wciąż ubogim Bhutanie12 – Gross National Happiness (GNH) (GNH Centre Bhutan 2019) czy Legatum Prosperity Index (Legatum Prosperity Index 2019), według którego Polska zajmuje 33. miejsce, po Urugwaju, Kostaryce i Słowacji, a przed Włochami, Koreą Południową i Litwą, czy też szacowany przez OECD (2019) Well-Being Index. Tym razem Polska znajduje się pomiędzy Izraelem, Włochami i Słowacją, gdzie jest nieco lepiej, a Portugalią, Koreą Południową i Łotwą, gdzie jest nieco gorzej. Inspirujący nie tylko do ocen, lecz też do korekt polityki społeczno-gospodarczej kompozytowy indeks został opracowany także na rodzimym gruncie – wskaźnik zrównoważonego rozwoju społeczno-ekonomicznego – Balanced Development Index, BDI (Koźmiński, Noga, Piotrowska, Zagórski 2015; Koźmiński i inni 2019). Niestety on również z trudem usiłuje przebić się poza dyskusje akademickie i nie może trafić do praktyki, gdzie powinien być z pożytkiem wykorzystywany.
Wykres 1.2. PKB na mieszkańca w 2017 roku (według parytetu siły nabywczej)
Źródło:
Piszę o nierównowagach, a nie o równowagach, te drugie bowiem w praktyce zdarzają się tylko ultrakrótkookresowo, gdyż bez mała zawsze mamy do czynienia z deficytami (częściej) albo nadwyżkami (rzadziej). Równowaga to pojęcie podręcznikowe czy też punkt w modelu matematycznym, a nie rzeczywistość gospodarcza.
PKB na mieszkańca, licząc parytetem siły nabywczej, wynosi w Bhutanie ok. 9 tys. dolarów, podczas gdy w Polsce ok. 30 tys., a w USA dwa razy więcej.