Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
el hacendista Gerhard Colm afirma que esta disciplina “estudia la forma en que se logran los objetivos del sector público a través de los medios de ingresos y gastos públicos, dirección de la administración de la deuda y las transacciones correspondientes. De forma específica estudia la manera en que se toman las decisiones por el sector público y la forma en que son realizadas y controladas. Su ámbito de análisis se asienta sobre las numerosas ciencias tradicionales”1.
Esta descripción de Colm –pues más que una definición es una descripción del objeto de la Hacienda Pública– resulta apropiada como introducción a la vastísima materia que vamos a desarrollar a lo largo de estas lecciones. Esta descripción recoge sintéticamente los dos elementos centrales de la Hacienda Pública. En primer lugar, se trata de una disciplina que analiza los objetivos buscados por el sector público a través de los ingresos y de los gastos presupuestales. El estudio del sector público como perceptor de recursos fiscales y como inversor de estos constituye el objeto central de la Hacienda Pública.
En segundo lugar, la Hacienda Pública es una disciplina autónoma pero está profundamente vinculada a otras ciencias y artes. Pretender estudiar la Hacienda Pública en el mundo contemporáneo de manera aislada de otras áreas, como la economía, la política, la administración o el derecho público constituiría una inmensa equivocación. La complejidad que el sector público ha ido adquiriendo en las sociedades modernas exige que el análisis de los mecanismos con que dicho sector se financia y de la forma como se invierten los recursos que maneja deba ser forzosamente un estudio multidisciplinario2.
II. ENFOQUE DOGMÁTICO Y POSITIVO
Cuando se escribe sobre Hacienda Pública a menudo se hace la distinción entre los enfoques dogmático y positivo. El primero analiza el fenómeno de las finanzas públicas desde la perspectiva del “deber ser”, es decir, de los objetivos deseables. Así, por ejemplo, el enfoque dogmático se interrogará sobre cuál es la estructura tributaria más conveniente, o cuál la manera más eficiente de ejecutar los gastos públicos.
Por el contrario, el enfoque positivo –de más reciente aparición en la literatura especializada– hace hincapié no tanto en la manera como “deberían” acontecer las cosas en el mundo de las finanzas públicas sino en el análisis de los fenómenos hacendísticos tal como “efectivamente” se presentan en la vida real. El enfoque de tipo positivo indagará, por ejemplo, sobre la manera como se distribuyen las cargas impositivas entre los diversos estratos sociales y la influencia que ello pueda tener en el comportamiento electoral de dichos estratos; o buscará alguna correlación entre los grupos de presión existentes en una sociedad determinada y el patrón de gasto público que se observa en dicha sociedad.
Los estudios modernos de la Hacienda Pública3 no consideran estos dos enfoques antagónicos, sino complementarios. Uno y otro aportan elementos de juicio valiosos para una mejor comprensión de las finanzas públicas. Por tanto, en estas lecciones incluiremos indistintamente reflexiones de ambos géneros según se juzgue conveniente para ilustrar con claridad los multifacéticos temas de que se ocupa la Hacienda Pública contemporánea.
III. LOS PROPÓSITOS DE LA HACIENDA PÚBLICA
Hemos dicho que el objeto central de la Hacienda Pública consiste en el estudio de aquellos propósitos que busca desarrollar el sector público cuando actúa como recaudador o como inversor de recursos públicos. Ahora bien: ¿cuáles son esos propósitos? ¿Cómo distinguirlos de otras modalidades de la actividad estatal? ¿Cuál es, en síntesis, la nota característica de los objetivos de la acción estatal que interesan a la Hacienda Pública?
Existe un primer objetivo –el más obvio– que el Estado procura alcanzar cuando establece una determinada política de recaudos o de gastos públicos, a saber, dotar a la comunidad de cierta cantidad de bienes colectivos. Así, una ampliación de la red vial, del servicio de comunicaciones, de la cobertura escolar o de la defensa requiere un determinado tipo de financiamiento y una específica orientación del gasto público hacia tales sectores. Pero el objetivo de la Hacienda Pública no se reduce al estudio de la provisión de bienes colectivos. Si nos atenemos a la clasificación de Musgrave4, la Hacienda Pública moderna se ocupa además de otros objetivos fundamentales: la redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico.
La amplitud de la provisión de bienes colectivos que debe atender el Estado es un concepto que ha ido variando con el correr del tiempo. Podríamos decir, inclusive, que cambió dramáticamente en el siglo XX. Antes de la Primera Guerra Mundial –para ponerle algún término de referencia al proceso– el Estado suministraba unos bienes colectivos mínimos: aseguraba un rudimentario servicio de policía, mantenía un primitivo sistema de vías de comunicación, sostenía una reducida burocracia, atendía el servicio diplomático, financiaba una incipiente educación primaria y secundaria, apoyaba un no menos rudimentario sistema de salud y poco más.
Hoy la cantidad y calidad de bienes colectivos que debe suministrar el Estado son infinitamente mayores. La amplitud del concepto de intervención del Estado, el desarrollo tecnológico, la urbanización arrolladora y la consiguiente masificación de los servicios públicos que es necesario proveer hacen que la Hacienda Pública moderna deba ocuparse de una primera área de estudio (provisión de bienes colectivos) inmensamente más compleja y amplia que la que encaraba en el siglo XIX. En este primer campo de los estudios de la Hacienda Pública podemos decir que como consecuencia de las demandas sociales del presente, muchas veces constitucionalizadas como derechos, el cambio que ha tenido lugar en la época actual ha sido significativo. De la misma forma, en cuanto a los otros objetivos de la Hacienda Pública (redistribución, estabilidad y desarrollo económico), el cambio ha sido no solo cuantitativo sino también de carácter cualitativo.
La llamada “Hacienda Pública clásica”, que para nuestros efectos podemos catalogar como el acervo teórico de las finanzas públicas que tuvo acogida antes de la Primera Guerra Mundial, concebía el papel de las finanzas públicas de manera similar a como se entendía el del Estado por aquella época: un mínimo de intervención en la actividad económica y un máximo de neutralidad frente al comportamiento de los agentes económicos. Por tanto, el objeto de las finanzas públicas se reducía a estudiar la manera de financiar convenientemente la dotación de los pocos bienes colectivos que exigían las condiciones de la época.
Con el advenimiento de la gran crisis económica de los años treinta y en virtud de la difusión de las teorías keynesianas, las cosas comenzaron a cambiar y el campo de acción de la Hacienda Pública fue ampliándose: la supuesta neutralidad de las finanzas públicas frente al comportamiento económico comenzó a debilitarse. Los hacendistas comenzaron a formularse preguntas de esta índole: ¿Cómo utilizar el esquema tributario para lograr una mejor distribución del ingreso nacional? ¿Qué tipo de gastos públicos se adecuan mejor a las metas de distribución de la riqueza? ¿Cómo pueden los instrumentos de la política fiscal contribuir a transferir recursos de las áreas geográficas más ricas hacia las más deprimidas? Todo esto hizo ampliar el ámbito de preocupaciones de la Hacienda Pública. Ya no se trataba solamente de analizar problemas cuantitativos vinculados a las crecientes demandas por bienes colectivos, sino que se había operado un cambio cualitativo: las preocupaciones redistributivas habían pasado a ocupar un puesto de vanguardia dentro de los objetivos de la Hacienda Pública.
Pero las cosas no terminarían allí: a raíz de la difusión de las tesis keynesianas se inició también un proceso conceptual tendiente a precisar cuál era el papel que desempeñaba la política fiscal en el comportamiento macroeconómico. ¿Cómo influían las políticas tributarias y del gasto público en el desempeño de la economía como un todo? ¿Qué tan idóneas eran las herramientas fiscales para inducir determinados comportamientos de los agentes económicos? ¿Cómo podía contribuir, en síntesis, la Hacienda Pública, a estabilizar la economía?
Al lado de la función de la Hacienda Pública asociada a la estabilidad económica propiamente dicha –función que ha sido más elaborada por la literatura especializada