Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
decir, en reducir las fuerzas inflacionarias o recesivas de la economía.
Una economía está en equilibrio cuando el ingreso nacional (Y) es igual a lo que se gasta en consumo (C) más lo que se dedica a la inversión (I). Por eso se habla a menudo de la relación de equilibrio: Y = C + I. Ahora bien: puesto que el consumo es relativamente estable –desde luego, no de manera absoluta– en relación con el nivel de la renta (las familias gastan una proporción relativamente fija de sus ingresos en consumo), el área donde se pueden presentar desajustes más frecuentes es el de la inversión. En teoría, la inversión es igual al ahorro. La magnitud de la inversión es más volátil que el consumo y su magnitud no es de necesidad una proporción relativamente estable del ingreso, como sí lo es el consumo. Puede acontecer, por ejemplo, que el ahorro disponible de la comunidad no se oriente en su totalidad hacia la inversión, porque los inversionistas no encuentran atractivo solicitar créditos cuando las tasas de interés son muy altas o cuando no hallan favorable el clima futuro de sus negocios. En este caso, la relación de equilibrio se ha roto: el ingreso de la comunidad es mayor que la suma de sus consumos más su inversión. Estamos ante un “bache deflacionario”. El Gobierno, mediante el recurso a los instrumentos de las finanzas públicas, puede contribuir a estabilizar la economía reduciendo el bache deflacionario; por ejemplo, puede tomar dinero prestado de los particulares y aumentar la inversión pública, ante la renuencia de los particulares a invertir.
A la inversa, puede afrontarse un “bache inflacionario” cuando el monto de los consumos más la inversión sea superior al ingreso nacional. Por ejemplo, porque se han aumentado bruscamente las remuneraciones meramente nominales de los trabajadores sin que la producción real haya crecido. Los precios tenderán a aumentar. De nuevo las finanzas públicas pueden entrar a desarrollar un papel estabilizador. Una operación de crédito público (colocación de bonos públicos entre la ciudadanía) o un incremento de impuestos que succione recursos del sector privado y congele estos dineros en un superávit fiscal que no se destine al gasto, son operaciones que pueden tener efectos antiinflacionarios.
2. LA ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA EN LOS PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO
Estudios recientes sobre la política fiscal en los países en vías de desarrollo han demostrado que los procesos de desestabilización en las economías frágiles de los países del Tercer Mundo obedecen a menudo a situaciones especiales que no fueron contempladas por el análisis keynesiano, el cual fue esencialmente un diagnóstico para economías desarrolladas. Richard Goode anota9 cómo, por ejemplo, una baja en el precio internacional de un producto básico de exportación o un deterioro en los términos de intercambio en el comercio exterior de un país en vías de desarrollo entrañan desajustes más complejos en sus economías, que requerirán programas de ajuste diferentes a la tradicional operación de los instrumentos de la hacienda compensatoria de tipo keynesiano.
IV. HACIENDA PÚBLICA Y DESARROLLO
Asociados a la función estabilizadora propiamente dicha encontramos vínculos entre la política fiscal y el desarrollo económico. Los diversos impuestos y las modalidades del gasto público tienen, desde luego, incidencia sobre el proceso de desarrollo. Hay impuestos que aceleran el desarrollo y hay otros que lo retardan. Hay modalidades de gasto que favorecen la rápida expansión de la economía y hay otras que la entraban. En capítulos posteriores, al analizar las características de cada impuesto y del gasto público, nos detendremos sobre este importante aspecto de las finanzas públicas.
Las finanzas públicas desempeñan un papel importante en relación con el desarrollo económico. Desde luego, el crecimiento de un país no está determinado exclusivamente por factores asociados a las finanzas públicas, pero estos, sin duda, desempeñan un papel crucial.
Si nos atenemos a una categorización consignada por Walter Heller en un artículo clásico sobre el tema10, las principales funciones de la Hacienda Pública en el proceso de desarrollo económico son las siguientes: (1) proveer el ahorro necesario para financiar el incremento del acervo de capital indispensable en todo proceso de desarrollo; (2) contribuir a evitar los desequilibrios de origen interno o externo de la economía que, de presentarse, pueden comprometer seriamente el proceso de desarrollo; (3) la Hacienda Pública ayuda también a crear condiciones de equidad dentro del proceso de desarrollo que lo hagan más justo y equitativo. Vamos a desarrollar a continuación estas tres ideas esbozadas por Heller en el artículo ya citado.
A. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA FORMACIÓN DE CAPITAL
Las teorías sobre el desarrollo económico que tuvieron auge después de la Segunda Guerra Mundial hicieron énfasis especial en la formación del capital físico (maquinaria, infraestructura, etc.) como instrumento clave para acelerar el desarrollo económico.
Al mismo tiempo, estas teorías consideraban que había un sector moderno y de alta productividad, que se desarrollaba en torno a la industria, que podía absorber la mano de obra redundante que provenía del sector rural –de baja productividad–, y que por lo tanto el favorecer este proceso de absorción de mano de obra de baja productividad por el sector moderno era una de las premisas del desarrollo económico. Estas se conocieron como las “teorías dualistas” del desarrollo (dos sectores: el uno moderno y el otro rezagado), cuyos cimientos teóricos deben mucho a los trabajos de Arthur Lewis11.
Dentro de esta primera óptica de las teorías del desarrollo económico las finanzas públicas tenían un significado muy preciso: ellas debían propiciar, a través de una adecuada fiscalidad, el ahorro suficiente para que el Gobierno dispusiera de los recursos necesarios para desarrollar él mismo la infraestructura que requería la expansión del sector moderno (vías de comunicación, puertos, telecomunicaciones, etc.). Así mismo, se recomendaba que la tributación tuviera aspectos preferenciales que favorecieran la formación del ahorro y la inversión del propio sector moderno (por ejemplo, ingresos exentos del impuesto a la renta para estimular la instalación de industrias básicas en el país o de aquellas aptas a la sustitución de importaciones).
Sin embargo, las teorías modernas sobre el desarrollo económico (sin desconocer que las finanzas públicas tienen un papel prominente en el proceso de formación del ahorro que financia la inversión productiva) han cambiado el énfasis sobre ciertos aspectos de la teoría del desarrollo que no tuvieron en cuenta las teorías dualistas.
En primer lugar, hoy en día se acepta que el desarrollo económico de un país no es solamente cuestión de más inversión en capital físico (maquinarias, infraestructura) sino que también es necesaria la inversión social. Es decir, la inversión en la gente. De ahí que las nuevas teorías sobre el desarrollo económico le otorguen tanta importancia al gasto público dirigido al área de la salud básica y de la educación.
Esto quiere decir que si bien las finanzas públicas mantienen en relación con el desarrollo la responsabilidad de financiarlo (es decir, generar a través de la tributación el ahorro necesario para que el Estado atienda oportunamente las inversiones indispensables para hacer posible un adecuado ritmo de desarrollo económico), esas inversiones cruciales para el desarrollo no se circunscriben ahora a las inversiones en activos fijos, sino que se hacen extensivas a la inversión social.
Dentro de la inversión social se considera indispensable que el Estado asuma fundamentalmente –es probable que no lo hagan los particulares– aquella en el campo de la salud básica y de la educación primaria.
En los años sesenta –y siempre bajo el influjo de las tesis dualistas sobre el desarrollo económico– se hizo mucho énfasis en las exenciones y en otro tipo de privilegios tributarios que se debían otorgar al sector moderno de la economía –vale decir, al industrial– para estimular la creación y el desarrollo de industrias sustitutivas de importaciones. En Colombia la mejor expresión de