Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
Unidos que durante la segunda mitad de los años noventa tuvieron un muy satisfactorio crecimiento económico, y es también el caso de algunos países europeos, como Francia14.
En países como Colombia, que debieron afrontar un difícil fin de milenio por la recesión económica y la crisis internacional, también se plantean la misma interrogante, pero a la inversa: ¿Puede estimularse la economía mediante una reducción de impuestos?
Hoy en día el consenso va en la dirección de que la política fiscal puede tener un papel más efectivo del que se pensaba hace algunas décadas.
En los países que experimentan fuertes períodos de crecimiento económico, el reducir impuestos tiene la ventaja de que evita que se incrementen indefinidamente gastos públicos recurrentes y a menudo superfluos y, por otra parte, fortalece la demanda agregada de los hogares y el consumo, de tal manera que se establecen elementos anticíclicos ante eventuales escenarios recesivos. Tal es el caso de Estados Unidos.
En otras circunstancias la situación puede ser diferente, pero no por ello resulta menos importante la actuación de las políticas fiscales: si hay síntomas recesivos, una reducción de impuestos aumenta la capacidad de gasto de los hogares y de las empresas y cumple por lo tanto un papel anticíclico útil.
Otro factor que es importante tener en cuenta cuando se constata la menor versatilidad de los instrumentos monetarios para operar con exclusividad como instrumento anticíclico es el de que en algunas regiones, como Europa, se han abierto camino esquemas de unificación monetaria, como es el caso del euro, que no permiten discrepancias notorias en el manejo de los agregados monetarios entre los diversos países.
Y desde otro punto de vista, en países como los nuestros, donde, querámoslo o no, vivimos inmersos en un contexto de internacionalización y de movilidad de capitales, cambios muy abruptos en los agregados monetarios pueden generar devaluaciones o revaluaciones indeseadas y flujos bruscos de salida de capitales o de ingresos de fondos especulativos malsanos.
Por todas estas razones la autonomía de los instrumentos monetarios para cumplir propósitos de estabilidad económica tiene hoy en día limitaciones más evidentes que hace algunos años, y por lo tanto existe un consenso más amplio de que las políticas fiscales pueden desempeñar hoy un papel más activo en los propósitos de estabilidad económica.
Sin embargo, no debe tampoco creerse que, hacia adelante, las políticas fiscales se van a mantener indefinidamente dentro de una órbita de autonomía total de los gobiernos nacionales, al paso de las políticas monetarias, con el objeto de una cada vez mayor coordinación internacional.
En realidad, unas y otras tienden –a medida que se profundizan las experiencias de integración regional– hacia una creciente coordinación15.
C. CONTRIBUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS A LA EQUIDAD, INDISPENSABLE PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO
La experiencia de los países del sudeste asiático demuestra que solamente cuando existen condiciones de equidad y de buena distribución del ingreso es factible lograr un desarrollo económico acelerado y sostenido en el tiempo16. Las finanzas públicas desempeñan también un papel importante en el logro de estas condiciones de equidad.
En primer lugar, el conjunto de la tributación debe propiciar una elasticidad positiva de los impuestos. Es decir, debe buscarse que el recaudo crezca a ritmos superiores a los de la economía.
Debe propiciarse así mismo que no haya una exagerada dependencia de la tributación indirecta, puesto que esta, en términos generales, es menos progresiva que la tributación directa.
Resulta también muy útil que el diseño general del sistema tributario premie el ahorro y la inversión y desestimule el gasto, sobre todo cuando es suntuario. Diversos estudios han indicado cómo en los países en vías de desarrollo las clases más adineradas son propensas a gastar mucho y ahorrar poco17.
Como es obvio, y si como lo hemos indicado el ahorro es elemento principalísimo en el desarrollo económico, las normas tributarias deben diseñarse acordes con esta prioridad. Por ejemplo, el impuesto a la renta a las sociedades debe estimular la retención de utilidades frente a la repartición de estas; y en los impuestos a las ventas debe gravarse con mayor severidad el gasto en bienes suntuarios que en artículos de consumo popular.
Uno de los males más comunes en los países en vías de desarrollo consiste en la deficiente administración tributaria, es decir, que sistemas teóricamente muy bien diseñados terminan siendo regresivos, no tanto porque las leyes que los instauran lo sean, sino porque se trabaja con unos exagerados niveles de evasión tributaria, lo cual usualmente conduce a que el peso mayor recaiga sobre las rentas de trabajo de quienes están vinculados a empresas con contabilidad organizada, que no evaden. Esto también afecta negativamente el desarrollo económico.
Por ello una de las principales prioridades en los países de América Latina para armonizar el manejo de sus finanzas públicas con el proceso de desarrollo económico consiste en reducir los niveles de evasión, que, además de ser regresivos, generan trabas al desarrollo económico.
Como se menciona en otro lugar de estas lecciones, las finanzas públicas apoyan el desarrollo económico no solo mediante el diseño adecuado de los ingresos tributarios sino también a través del gasto público.
Es evidente que una política fiscal que favorezca el gasto en áreas orientadas a romper cuellos de botella del proceso de desarrollo, como son las carencias en salud y educación básicas, es un sistema más adecuado que otro en el que se favorezca el gasto público en inversiones suntuarias, en edificios públicos, en gastos burocráticos estériles o en infraestructura a la cual solamente tenga acceso la minoría de la población.
Como se ha visto, los vínculos entre finanzas públicas y desarrollo económico son muy amplios y van más allá de los simples objetivos de estabilidad y de redistribución que se le asignan a la Hacienda Pública.
Entre la política fiscal y el desarrollo económico existen vínculos en (1) lo que concierne a la generación del ahorro indispensable para financiar las inversiones básicas del proceso de desarrollo; (2) también al evitar los desajustes económicos que suelen retardar el desarrollo económico; y (3), por último, a las finanzas públicas les corresponde también contribuir a crear condiciones de equidad dentro del proceso de desarrollo.
D. TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA (“PUBLIC CHOICES”)
La presentación general que se ha incluido en este primer capítulo se inspira de cerca en la descripción de los propósitos de las finanzas públicas que ha hecho, en varias de sus obras, Richard Musgrave.
Sin embargo, valga registrar que recientemente se han formulado presentaciones alternativas sobre los objetivos que debe buscar la ciencia de las finanzas públicas, y, sobre todo, de los mecanismos recomendables para alcanzarlos.
Quizás la más conocida de estas nuevas teorías es la que ha formulado el premio Nobel de Economía James Buchanan y que se conoce como “teoría de la elección pública”18.
La tesis central de Buchanan puede sintetizarse de la siguiente manera: en las democracias contemporáneas se tiene la tendencia –si no se adoptan cautelas especiales– a que el ejercicio de la simple mayoría en las votaciones de los parlamentos conduzca –en materia fiscal– a ineficiencias, a establecer privilegios injustificados, y, en fin, a que las mayorías les terminen imponiendo a las minorías gravámenes injustificados.
Muy a menudo, arguye Buchanan, la legislación tributaria se llena de exenciones o de tratamientos de privilegio para algunos sectores que no necesariamente son los más necesitados, dentro de un enfoque redistributivo adecuado de las finanzas públicas. Y esto acontece, simplemente, porque una mayoría en una votación congresional así lo dispone, pensando más en fines electorales o en beneficiar grupos de presión con los cuales desean congraciarse en vísperas de una elección, que en