Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
que no son los más desvalidos, o aquellos donde más trascendencia tendría el efecto redistributivo del gasto, sino hacia sectores de medianos y altos ingresos, que a la postre resultan subsidiados por el conjunto de contribuyentes (como cuando se subsidia fiscalmente el consumo de gasolina automotor a pesar de que solamente una proporción muy reducida de la población tiene automóviles), lo cual conduce a que haya que elevar de manera generalizada los impuestos o a incrementar indiscriminadamente el peso del endeudamiento de la colectividad como un todo, para absorber el costo de dichos subsidios.
¿Cuáles son, entonces, esas “cautelas especiales” que deben tomarse para evitar tales distorsiones en el proceso fiscal, de acuerdo con la teoría de la elección pública” de James Buchanan?
La respuesta es simple: no puede dejársele solamente al juego de las votaciones mayoritarias la responsabilidad de mantener la equidad y la capacidad redistributiva dentro de una democracia. Es necesario ir más lejos, dice Buchanan. Y ese ir más lejos es lo que él denomina “límites constitucionales”, adicionales al simple juego de las mayorías parlamentarias.
Los “límites constitucionales” pueden ser de dos categorías, según la teoría de la elección pública: pueden consistir en la exigencia de mayorías más cualificadas (inclusive la regla de la unanimidad), tratándose de decisiones fiscales especialmente delicadas, como podría ser, por ejemplo, el establecimiento de una exención o de un privilegio tributario para algún sector específico; o puede tratarse de límites objetivos, como sería el caso de una norma constitucional que establezca la obligación del equilibrio presupuestal, o una norma constitucional que disponga que todo nuevo gasto debe especificar el ingreso contra el cual habrá de financiarse el gasto.
La preocupación general que subyace en la teoría de la elección pública no deja de tener cierta actualidad en países como Colombia. En efecto, como se ha ilustrado en diversas publicaciones19, con el correr de los años nuestra legislación tributaria se ha ido llenando de innumerables capas geológicas de exenciones, deducciones y regímenes de privilegio tributario, que o no tienen una clara justificación social o fueron adoptados por razones circunstanciales que han perdido vigencia o, en fin, fueron el resultado de cabildeos exitosos que en un momento dado se ejercieron ante el Congreso, pero que tienen un alto costo fiscal.
Este tipo de situación, obviamente, acarrea costos fiscales muy significativos que necesariamente hay que contrarrestar, o con más impuestos o con más endeudamiento, con el agravante de que estos los paga el conjunto de contribuyentes, mientras que las exenciones o los regímenes de privilegio tributario solo benefician a estamentos específicos.
Igual sucede cuando el gasto público –por múltiples razones– termina orientándose hacia sectores que no son los más desvalidos de la sociedad. Por ejemplo, cuando en vez de diseñarse un subsidio que beneficie a los sectores más pobres, este se filtra hacia los estratos medios y altos, cosa que es bastante frecuente en Colombia, como está ampliamente documentado hoy en día.
Pues bien, para evitar, o al menos para morigerar estas deformaciones que se pueden presentar en la función redistributiva de las finanzas públicas, es evidente que las orientaciones de la teoría de la elección pública de Buchanan pueden resultar de mucha utilidad en un país como el nuestro.
En efecto, la exigencia de mayorías calificadas al momento de votar una exención o un régimen de privilegio tributario, o la disposición que exija el mantenimiento de los déficit públicos dentro de límites infranqueables como proporción del PIB, se constituyen en precauciones complementarias a las simples mayorías parlamentarias que ayudan a cumplir de mejor forma los objetivos de la equidad y de la redistribución en la Hacienda Pública.
Un caso interesante a este respecto lo podemos observar en la Unión Europea. En desarrollo de los tratados de Maastricht (1991), Ámsterdam (1997) y Lisboa (2009) los países de la Unión han adquirido compromisos presupuestales muy precisos; salvo casos especiales de recesión, en los cuales puede aplicarse un régimen de excepción, los países miembros se han comprometido a que sus déficit presupuestales no excedan el 3% de sus PIB y que la relación de la deuda pública a PIB tampoco exceda del 60%[20].
Límites cuantitativos de este tipo, muy perentorios en el caso europeo, también pueden ser adoptados por legislaciones nacionales mediante las llamadas “leyes de responsabilidad fiscal”, como existen en Argentina y en Brasil y como han sido planteadas para Colombia21; es decir, límites cuantitativos precisos que disciplinan con carácter de permanencia la gestión presupuestal. Colombia adopta esta tendencia con el denominado “acto legislativo de regla fiscal y ley de sostenibilidad fiscal”. Aquella disposición, entre otros aspectos, eleva a rango de “criterio constitucional” el equilibrio de financiación del gasto y su análisis será desarrollado en capítulos posteriores de esta obra.
V. FORMACIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO DE LA HACIENDA PÚBLICA
Se ha señalado que el origen del tratamiento científico, o, digámoslo mejor: sistemático de la Hacienda Pública, proviene de la escuela llamada “cameralista”. “Los primeros académicos de la ciencia de las finanzas fueron los cameralistas que emergen en Europa central en el siglo XVI”22.
La escuela cameralista surge en Alemania en torno al grupo de funcionarios públicos que comenzó a florecer en las cortes de los principados alemanes durante los siglos XVI y XVII, es decir, en la época anterior a la unificación de Alemania. En ese entonces no existían aún los parlamentos propios de la democracia representativa que se imponen a lo largo del siglo XIX, y cuya primera prerrogativa fue, precisamente, la de autorizar el cobro de los impuestos y la de aprobar el presupuesto de gastos. Todas las decisiones fiscales de trascendencia eran tomadas por las coronas sin necesidad de ratificación de estamento popular alguno. Estábamos en la época del “totalitarismo ilustrado”, o sea, el sistema de gobierno en el que la última razón provenía siempre del monarca.
Pero este monarca necesitaba funcionarios públicos idóneos que le ayudaran a hacer marchar la máquina de la administración pública. Así surgen los “cameralistas”, cuyo nombre proviene de las “cámaras” donde despachaban en los palacios sedes de los principados alemanes. Fue la semilla inicial de lo que en los siglos XIX y XX vino a conocerse como las “burocracias” o “la administración pública”. De hecho, la inspiración de las escuelas de administración pública francesa que se fundan en el siglo XIX –y que tanta influencia tendrían en América Latina– parte de la experiencia “cameralista” alemana.
A lo largo del siglo XVII los “cameralistas” alternaron sus funciones de administradores públicos con la de docentes. Las primeras cátedras de economía política y de finanzas públicas que aparecen en las universidades alemanas fueron regentadas por los “cameralistas”. En estos cursos (donde se formaban las elites de funcionarios públicos de los principados de lo que después de la unificación en el siglo XIX habría de conocerse como Alemania) se empezaron a manejar los conceptos de las finanzas públicas de manera sistemática.
La razón de ser de los cameralistas era la de aconsejar al monarca en todos los asuntos relacionados con la buena marcha del reino. Y, naturalmente, uno de los principales asuntos era lo atinente a las finanzas públicas. El reino era tanto más próspero y poderoso cuanto mejor marcharan sus finanzas. Aunque no eran muy amigos de los impuestos, los cameralistas abogaban por una Hacienda Pública sólida anclada principalmente en la explotación eficiente del patrimonio público (los bienes propios de la corana), y en un razonable proteccionismo que le diera garantías de expansión a las economías domésticas.
En su sentido antiguo y amplio, la ciencia cameralista (como conjunto desconocido fuera de Alemania) comprende todas las doctrinas relativas a la economía de un país. Su finalidad era enseñar “de qué manera la agricultura, la industria, etc., podrían ser practicadas para mayor provecho del príncipe y de qué manera la actividad del pueblo en el interés del mismo podría ser más útilmente dirigida y fomentada”.