Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
criticadas en algunos sectores por privilegiar la producción de rentas de capital y por su poca efectividad a la hora se solucionar los problemas sociales y laborales de la época12.
Sin embargo, hoy en día, con las nuevas interpretaciones sobre la importancia de la internacionalización de las economías, en las que ya no resulta tan evidente la conveniencia de seguir forzando un proceso de sustitución de importaciones, bastante agotado por lo demás, se considera que las exenciones a la tributación en favor del sector moderno de la economía tampoco pueden seguir ofreciéndose indefinidamente por la política fiscal, puesto que esto acarrea un alto costo para las finanzas públicas –es decir, ingresos que deja de percibir el fisco– y que pueden por tanto dejar sin financiamiento otras áreas cruciales como es la inversión social.
Todo esto ha llevado a que en la actualidad no se le otorgue tanta importancia como en el pasado al papel de las finanzas públicas como estimulante del desarrollo (por medio de exenciones y privilegios tributarios), sino que más bien se considere que el papel de la Hacienda Pública consiste en asegurar un nivel mínimo de ingresos para el Estado que le permita financiar las modalidades de gasto público estratégicas que requiere el proceso de desarrollo económico.
Otra área en la cual han ido cambiando las prioridades y los protagonistas –y que tiene una inmensa importancia en el manejo de las finanzas públicas en el mundo contemporáneo– es la de quién debe realizar las inversiones indispensables en un proceso de desarrollo.
Después de la Segunda Guerra Mundial se pensaba que el gobierno era el único agente idóneo para construir, mantener y gestionar inversiones tales como autopistas, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones y servicios públicos domiciliarios (agua, alcantarillado, electricidad, gas, recolección de basuras, telefonía).
El costo que estas inversiones requieren es de tal magnitud que probablemente el Estado que pretendiera realizarlas con exclusividad, o bien tendría que imponer unos niveles insoportables de tributación a la ciudadanía, o bien tendría que desatender inversiones sociales igualmente prioritarias como son la educación, la salud básica y el saneamiento ambiental.
Por esta razón modernamente se han abierto camino –y cada vez más con mayor fuerza– las privatizaciones y los contratos de concesión a particulares para construir y gestionar infraestructura que sea viable desarrollar mediante estas modalidades jurídicas.
Estamos empezando a ver, con mayor o menor énfasis en los diversos países, pero de manera innegable en casi todos ellos, un proceso según el cual no toda la infraestructura básica que requiere el desarrollo económico se asume directamente por el Estado. Existe una parte importante de infraestructura y de servicios públicos que puede ser gestionada y realizada en forma idónea por particulares bajo el control y supervisión del Estado, para liberar así a este último de responsabilidades financieras que puede orientar hacia otras áreas de la inversión que no es factible que desarrollen los particulares.
Esta tendencia va a tener –ya de hecho está teniendo– una gran incidencia en el manejo de las finanzas públicas en los diversos países, y en los vínculos de estas en relación con el desarrollo económico.
B. CONTRIBUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS AL DESARROLLO ECONÓMICO
Los países en vías de desarrollo corren el riesgo de afrontar desequilibrios macroeconómicos tanto de origen interno como de origen externo, los cuales pueden estancar o desacelerar su desarrollo económico. Las finanzas públicas desempeñan un papel muy importante para evitar o para atenuar estos procesos de desequilibrio macroeconómico.
La secuencia de los desequilibrios de origen interno se puede describir de la siguiente manera: un deficiente recaudo de ingresos tributarios o un exagerado programa de gasto público puede conducir a un alto nivel de endeudamiento estatal, ya sea de origen interno o externo. El elevado nivel de endeudamiento genera presiones alcistas sobre las tasas de interés que, a su turno, afectan el empleo y la actividad productiva, y generan presiones inflacionarias. Todo ello altera y retarda el crecimiento económico.
Es evidente que las finanzas públicas tienen una tarea importante que cumplir para evitar esta modalidad de desajustes económicos, ya sea mejorando los niveles de recaudo de las rentas tributarias (lo cual puede hacerse no solamente elevando los impuestos sino reduciendo los niveles de evasión) o reduciendo los programas de gasto público que no cuentan con financiación adecuada.
Los desequilibrios también pueden tener origen externo. Cuando un país es altamente dependiente en sus ingresos externos de la exportación de algún producto básico los altibajos en las cotizaciones internacionales de este producto tienen incidencias bruscas sobre la actividad económica. Si el precio sube inesperadamente ello genera presiones inflacionarias, y si cae abruptamente ocasiona condiciones depresivas de la economía.
Las finanzas públicas pueden desempeñar un papel amortiguador en estos escenarios al propiciar la conformación de superávit fiscales, es decir, la moderación en el gasto público, evitando que todos los recursos generados por la elevación del precio del producto básico se traduzcan en nuevo gasto público, lo cual acarrearía presiones inflacionarias.
Y a la inversa, si un país es muy dependiente en sus ingresos fiscales de los precios internacionales de un producto de exportación cuyas cotizaciones caen inesperadamente, las finanzas públicas pueden cumplir también un papel compensador ampliando la base tributaria sobre las actividades domésticas menos vulnerables a los cambios de las cotizaciones internacionales de los productos básicos. Esto fue lo que aconteció en Colombia a comienzos del siglo XX cuando se implantó el impuesto sobre la renta, tal como lo analizaremos en lugar posterior de estas conferencias.
Otra modalidad del desajuste económico que a veces compromete el desarrollo económico de un país tiene su origen en los abultados déficit fiscales que el Gobierno debe financiar en el mercado de capitales, para lo cual resulta indispensable mantener una alta estructura de tasas de interés, con el fin de lograr que el déficit fiscal sea financiado por préstamos otorgados por el sector privado nacional o internacional.
Por lo general esta situación acarrea revaluación de la moneda nacional y desánimo de la actividad productiva doméstica, entre otras razones por los altos niveles de tasas de interés. Esto se refleja en déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que termina desembocando en fuertes revaluaciones, en brotes inflacionarios delicados y en desajustes económicos graves. Todo ello, de nuevo, retarda el desarrollo económico y lo traumatiza. Las finanzas públicas, al evitar la gestación de abultados déficit fiscales desde un comienzo, pueden cumplir una labor preventiva de máxima importancia en este campo.
Hasta hace algunos años la polémica sobre si eran más eficaces las medidas monetarias o las fiscales para reactivar la economía parecía estarla ganando la tesis monetarista. Es decir, se tenía la idea de que los instrumentos fiscales eran mucho más limitados que los monetarios para cumplir la función de estabilización económica.
Sin embargo, el panorama se ha transformado. Una de las banderas económicas de la administración del presidente Bush fue la reducción de impuestos; en buena parte de los países europeos sucede lo mismo como resultado del excesivo endeudamiento que aunado a la globalización, a las frecuentes crisis originadas en burbujas económicas, a los cambios en el medio ambiente y a las transformaciones geopolíticas hace de la situación actual un enorme reto para las fianzas públicas. Por su parte, la administración Obama se ha comprometido con la reducción del déficit fiscal, y pese a la coyuntura económica desatada tras la crisis financiera y las costosas medidas de salvamento, el gobierno se ha comprometido a volver más eficiente y responsable a la administración en cuanto al manejo de los recursos del contribuyente. En ese sentido, el presidente ha propuesto cuatro medios para lograrlo: disminución de gastos, recortes adicionales en el presupuesto de Defensa, reducción de gastos de salud que en su opinión resultan superfluos –aunque reforzando los programas públicos Medicare y Medicaid– y una reforma de la ley impositiva13.
¿Qué ha pasado? En los países que experimentan prolongado período de crecimiento económico, ello se