Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
su papel en el proceso de desarrollo. ¿Cómo pueden contribuir las finanzas públicas no solo a estabilizar la economía, sino a estimular el desarrollo? ¿Cómo contribuyen a que el crecimiento del producto interno bruto y per cápita de un país sea más acelerado? O, a la inversa, ¿en cuáles circunstancias el manejo de la Hacienda Pública puede convertirse en un factor de desaliento y rezago en el proceso del desarrollo económico? Esta nueva faceta dentro de los objetivos de la Hacienda Pública se estudiará con especial atención en estas lecciones, por tratarse de un área de clarísima aplicación en un país en vías de desarrollo como Colombia.
Tradicionalmente la Hacienda Pública se ha entendido –como hemos dicho– como aquella disciplina que, desde diversos ángulos: jurídicos, económicos, sociológicos o históricos, estudia la temática de los ingresos y de los gastos públicos. Estos acostumbraron ser y aún son en todos los manuales y tratados de Hacienda Pública los temas prioritarios de que se ocupaba la disciplina hacendística.
Sin embargo, en los últimos tiempos el espectro de las preocupaciones de las que se ocupan los hacendistas se ha ido ampliando. Ya no se circunscribe el interés de la materia solamente en los asuntos relacionados con los ingresos y con los gastos públicos que, por supuesto, continúan siendo el objeto central de la Hacienda Pública, sino que la disciplina se está ampliando a otros campos. Por ejemplo, a lo relacionado con los efectos de la regulación económica y las políticas ambientales sobre las políticas públicas.
En un estudio reciente se ha dicho lo siguiente: “Se ha venido prestando una mayor atención a los efectos de la regulación pública, como, por ejemplo, los monopolios o la contaminación. Este hecho supone un avance, una ampliación del horizonte del estudio respecto del tradicional de gastos e ingresos públicos […]. La Hacienda Pública es una ciencia fronteriza que se encuentra en constante evolución […] las cuestiones estudiadas por la disciplina han sufrido modificaciones en las últimas décadas, de modo que los gastos públicos y las intervenciones extrapresupuestales como la regulación son objeto de mayor atención”5.
Esta es la razón por la cual incluimos más adelante un capítulo especial dedicado a analizar el marco conceptual y las características propias de las políticas ambientales y de los monopolios fiscales, en cuanto influyen en la estructura de la moderna Hacienda Pública.
A. EL SUMINISTRO DE BIENES COLECTIVOS
En una economía de mercado, una porción muy importante de los bienes y servicios se ofrecen a través del sistema de precios y del juego permanente de la oferta y la demanda. La cantidad de bienes ofrecidos dependerá de la cantidad de factores productivos disponibles y de los mensajes que a través del sistema de precios envían los consumidores a los productores sobre sus preferencias para adquirir un determinado bien o servicio.
Dentro de este esquema de bienes y servicios suministrados por el mercado opera el llamado “principio de exclusión”, según el cual, cuando un consumidor no está dispuesto a pagar por un bien o servicio el precio que el mercado ha señalado, se le excluye de la posibilidad de adquirir dicho bien o de beneficiarse del correspondiente servicio.
Como lo hemos mencionado, el sistema de precios opera también como un canal de información de las preferencias de los consumidores. Estos mensajes transmitidos a través de los miles de precios que operan en una economía sirven como elemento de ajuste de la producción a las demandas de los consumidores.
Existe, sin embargo, un conjunto de bienes y servicios que no pueden suministrarse a través de los mecanismos normales del mercado. En relación con ellos no es factible que opere con claridad el sistema de precios como herramienta de difusión de las preferencias de los consumidores. Y cuando su suministro se hace a través de los mecanismos de mercado a menudo resulta un suministro deficiente. Estos bienes, que no se pueden suministrar en forma adecuada por los instrumentos normales del mercado, son los que se conocen como “bienes colectivos”, objeto central de las finanzas públicas.
¿Por qué los instrumentos normales de mercado no resultan idóneos para suministrar eficientemente los llamados “bienes colectivos”? Hay varias razones para ello. Puede acontecer en primer lugar que su producción, por las economías de escala que requieren, solamente pueda realizarse a través de un monopolio estatal. Se puede pensar en una siderúrgica integrada cuya magnitud sea tal que el país apenas pueda contar con una sola planta financiada con recursos públicos. Es claro que el precio del producto final de esta planta, suponiendo por el momento una economía cerrada, no será fijado por el mercado, pues no existe sino un productor. Por tanto, será un bien cuyo suministro y valoración no se hará a través de los mecanismos normales del mercado.
Acontece también que el suministro de otros bienes colectivos genera lo que la ciencia económica conoce con el nombre de “externalidades positivas”, es decir, situaciones en las cuales los beneficios colectivos que se reciben son mayores que los beneficios que obtendría un particular en el evento de suministrar el mismo bien o servicio. Resulta más adecuado que el suministro de estos bienes colectivos se efectúe por mecanismos diferentes a los del mercado. Un buen ejemplo de un servicio que genera este tipo de externalidades es el de las campañas de vacunación colectiva. Los beneficios que de ella se derivan para el conjunto de la comunidad (previniendo epidemias) es una ventaja mayor que la que obtiene individualmente quien es vacunado.
Pueden existir también otras situaciones en donde el mecanismo del mercado no es el más idóneo para suministrar ciertos bienes, como cuando por razones estratégicas o de soberanía nacional se considera más conveniente que estos bienes sean suministrados por empresas estatales independientemente de las condiciones del mercado.
Lo que se ha dicho hasta acá no significa que siempre que estemos frente a un bien colectivo este deba ser producido directamente por el Estado. Lo que se desea subrayar es que se trata de bienes o servicios cuyo suministro se sustrae a las fuerzas del mercado. El Estado puede ofrecerlos directamente o puede subcontratar con particulares el suministro de dichos bienes.
Para seguir con la terminología de Musgrave, podemos distinguir dos tipos de bienes colectivos: necesidades sociales y bienes meritorios. Las necesidades sociales corresponden con más exactitud a la noción que acabamos de dar de bienes colectivos y sus características principales se pueden resumir de la siguiente manera:
1.º. Están sometidas al principio de la indivisibilidad, es decir, a la característica según la cual su uso o beneficio no puede ser distribuido en porciones precisas e individualizadas entre los ciudadanos, sino que de ellas gozan colectivamente todos ellos. Un caso típico es la defensa nacional o el servicio de la justicia. Todos nosotros de alguna manera, a veces siendo conscientes de ello y a veces sin serlo, nos beneficiamos de los esfuerzos que el país hace colectivamente para dotarse de un buen sistema de defensa, de seguridad y de administración de justicia.
Pero es evidente que no podemos adjudicarnos una porción precisa o individualizada de ese bien colectivo, a diferencia de lo que acontece cuando compramos un determinado artículo en un supermercado.
2.º. No están sometidas tampoco al principio de la exclusión, puesto que su suministro no depende de un sistema específico de precios que excluye de su uso a quien no lo paga.
El uso de este tipo de bienes no opera a través del principio de exclusión, a diferencia de un supermercado que no venderá sus productos a quien no esté dispuesto a pagar un determinado precio por ellos. De estos bienes colectivos goza toda la comunidad. Todo ciudadano se beneficia de la seguridad interna o externa que el Estado haya organizado, y su suministro no se distribuye a través del sistema de precios.
3.º. Por último, podemos decir que no existe un sistema tan sencillo como el de los precios para que se expresen las preferencias de los usuarios. Estas preferencias se manifiestan a través de los procesos políticos y de toma de decisiones de las instancias gubernamentales a las cuales nos referiremos más adelante. Pero es evidente que no es a través de un sistema de aceptación de precios como se expresan las preferencias de la comunidad en torno a los bienes colectivos.
Los mecanismos de expresión de la comunidad en torno a sus preferencias