Control de constitucionalidad deliberativo. Jorge Ernesto Roa Roa
con independencia de que el resultado proteja o no un interés o derecho individual.
En tercer lugar, es necesario destacar que los modelos del más amplio acceso pueden ser objeto de limitaciones razonables con el fin de desincentivar el ejercicio de la facultad de demandar actos normativos ante el juez constitucional, sin que esto implique una transformación del elemento central de la apertura del sistema.
Adicionalmente, también es destacable que en los modelos de acceso más restringido se empiece a reconocer la necesidad de que el ciudadano tenga una mayor cercanía con el tribunal constitucional. Esto ha llevado al aumento de los diseños institucionales en los que las personas solicitan a funcionarios públicos trasladar a los tribunales una queja de inconstitucionalidad de una ley.
Por último, resulta importante destacar que las razones por las cuales un Estado adopta un modelo determinado de acceso al control de constitucionalidad tienen relación con aspectos concretos de su historia y práctica constitucional. Resulta difícil aceptar una explicación totalizante, como la que formula Ginsburg, según la cual el grado de apertura al control de constitucionalidad depende del grado de incertidumbre de las fuerzas políticas en relación con su futura posición en el escenario político131.
De acuerdo con este autor, en contextos en los cuales hay un partido dominante que tiene una alta probabilidad de mantener su hegemonía se optará por un modelo elitista de acceso al control de constitucionalidad porque a ese partido no le interesa aumentar la probabilidad de que las decisiones legislativas sean cuestionadas ante los tribunales por parte de las minorías o por parte de los ciudadanos. Por el contrario, en escenarios de alta competencia y pluralismo políticos el standing tenderá hacia la apertura debido al interés compartido por todas las fuerzas políticas en tener un foro adicional a la legislatura para discutir las decisiones de la mayoría132. Como el propio autor señala, esa explicación solo tiene validez si todo un conjunto de condiciones adicionales se mantiene constante, lo cual resulta poco satisfactorio desde el punto de vista del potencial explicativo de esa teoría133.
Con este marco comparado es posible aproximarse en detalle al funcionamiento de uno de los sistemas que se inscribe dentro del nivel de acceso directo de los ciudadanos al control de constitucionalidad: el diseño institucional de la acción pública de constitucionalidad de Colombia.
El diseño institucional de la acción pública de constitucionalidad en Colombia
En el capítulo precedente se hizo una clasificación de los sistemas de control de constitucionalidad de acuerdo con el mayor o menor grado de acceso o de cercanía de los ciudadanos a los tribunales constitucionales. Las cuatro categorías propuestas (acceso directo, interesado, colectivo u organizado y por medio de funcionarios) reflejan diferentes niveles de apertura de la judicatura constitucional. El propósito de esa tipología es crear un marco para la perspectiva de la relación entre el individuo, la revisión judicial de la ley y la legitimidad del control de constitucionalidad. Dentro de esa división, el modelo colombiano de control de constitucionalidad fue ubicado en el nivel de acceso directo para los ciudadanos.
En este capítulo se resumirá el actual funcionamiento del sistema colombiano de acción pública de constitucionalidad. La descripción se construirá a partir del diseño establecido por la Constitución Política de 1991, las normas que regulan el procedimiento ante la Corte Constitucional y las subreglas fijadas por el propio tribunal para el desarrollo del proceso de control de validez de las leyes. Esta perspectiva tiene, por lo menos, una ventaja y un costo de oportunidad. En primer lugar, asegura una visión contemporánea del sistema colombiano, tal como ha funcionado desde que se creó y empezó a funcionar la Corte Constitucional en el año 1992. Por otra parte, deja de lado la interesante historia del surgimiento y ejercicio por parte de los ciudadanos de la acción pública y del control de constitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia durante todo el siglo XX1.
Sobre este último punto basta decir que se comparten las conclusiones de trabajos de historia constitucional que destacan el ascenso del constitucionalismo colombiano a partir del establecimiento de la acción pública de constitucionalidad en 1910[2]. Del mismo modo, el papel trascendente de este mecanismo como instrumento de legitimación del poder y su potencialidad como una herramienta para la pacificación3. En el marco de esos antecedentes históricos es que se procederá a describir las transformaciones que sucedieron a partir del año 1991.
La Constitución Política de Colombia de 1991 reafirmó el principio de supremacía constitucional y estableció un modelo de control de constitucionalidad de la ley basado en tres pilares4. En primer lugar, la creación de una corte constitucional como tribunal especializado en el control de constitucionalidad (control de validez). En segundo lugar, la facultad de todos los jueces del país para inaplicar las disposiciones que fundadamente consideren contrarias a la Constitución, mediante la excepción de inconstitucionalidad. En tercer lugar, el derecho político de los ciudadanos a impugnar leyes y otros actos normativos ante la Corte Constitucional.
De los tres pilares, el primero fue la única novedad en el sistema constitucional colombiano. Antes de 1991, las funciones de control abstracto de constitucionalidad las asumía la sala constitucional o la sala plena de la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con el periodo histórico del que se trate5. El segundo pilar, la excepción de inconstitucionalidad, tiene antecedentes que se remontan al periodo de la independencia y a la influencia del constitucionalismo de Estados Unidos en el pensamiento constitucional del siglo XIX6. Por su parte, como se analizó en el primer capítulo, la existencia de la acción pública de constitucionalidad tiene origen en la tercera reforma constitucional del año 1910 a la Constitución de 1886[7].
El gran cambio que se produjo en el año 1991 consistió en que el primer y el tercer pilar se integraron8. La Constitución asignó a la Corte Constitucional la función de resolver, con efectos de cosa juzgada constitucional, las demandas que los ciudadanos presentan contra las leyes que consideran inconstitucionales9. Tal como fue configurada, la Corte es un tribunal dentro del poder judicial, integrado por nueve jueces elegidos por el Senado, a partir de las ternas enviadas por el presidente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia10. Para ser magistrado de la Corte Constitucional se requiere la ciudadanía colombiana, obtener el título de abogado, tener una experiencia mínima de quince años en la carrera judicial, el ministerio público, el ejercicio de la profesión o en la docencia universitaria en áreas jurídicas11.
El control de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional está regulado por el artículo 241 de la Constitución y por el Decreto 2067 de 1991. El primero establece un catálogo de funciones asignadas al tribunal, dentro de las cuales se atribuye la revisión de diferentes actos normativos con el fin de garantizar –en cada caso– la supremacía de la Constitución. El segundo regula el procedimiento de la acción pública de constitucionalidad.
Una lectura sistemática del artículo 241 de la Constitución permite afirmar que el control abstracto de constitucionalidad se rige por un conjunto de reglas que combina tres parámetros: el acto controlado, el objeto de control y el origen del control. De acuerdo con el criterio del acto controlado, la Corte es competente respecto de: actos legislativos; todas las leyes ordinarias; las leyes que convocan asambleas constituyentes, referendos reformatorios de la Constitución o referendos legales; los decretos con fuerza de ley que expide el presidente de la república cuando el Congreso le asigna facultades extraordinarias o los que expide cuando declara un estado de excepción; los proyectos de ley estatutaria12 o de cualquier ley objetada por razones de inconstitucionalidad por el presidente; y las leyes que aprueban los tratados internacionales.
En atención al segundo criterio, objeto del control, la Corte puede realizar un control que recaiga sobre los vicios de procedimiento y sobre los vicios materiales o de contenido13. Finalmente, de acuerdo con el origen del control, este puede ser de tres formas: con base en una demanda ciudadana, automático