Control de constitucionalidad deliberativo. Jorge Ernesto Roa Roa
los ciudadanos colombianos que ostentan la condición de funcionarios públicos, incluso los propios magistrados de la Corte Constitucional, pueden hacer ejercicio del derecho de acción pública de constitucionalidad27. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, esta condición no representa impedimento o exclusión alguna. Por el contrario, en muchas ocasiones, los funcionarios encargados de aplicar las normas son quienes con mayor prontitud y facilidad se percatan de la inconstitucionalidad de un acto normativo. En criterio de la Corte, “nada impide que los servidores públicos presenten demandas de inconstitucionalidad, ya que dichas acciones implican una defensa abstracta de la vigencia del ordenamiento jurídico, que no es incompatible con las responsabilidades propias de quienes ejercen funciones públicas”28.
En respaldo del argumento de la Corte se podría agregar que el propio Decreto 2067 de 1991 establece la posibilidad de que un ciudadano solicite a la Defensoría del Pueblo elaborar una demanda en contra de una ley cuando el contenido de la norma tiene relación con los derechos fundamentales29. Se trata de una manifestación del acceso por intermedio de funcionarios dentro de un sistema de acceso directo al control de constitucionalidad.
En tercer lugar, el artículo 98 de la Constitución establece que la renuncia a la nacionalidad conlleva la pérdida de la ciudadanía. En consecuencia, aquellas personas que han renunciado a la nacionalidad colombiana no son titulares del derecho a presentar acciones de constitucionalidad.
Cuando una demanda es presentada por varias personas, la Corte Constitucional ha establecido que al menos una de estas debe cumplir con las condiciones de la legitimación activa. En esos casos, la demanda debe ser admitida y se tendrá por demandantes solamente a los miembros del grupo que hayan logrado acreditar su condición de ciudadanos colombianos con el pleno ejercicio de sus derechos políticos30.
Los ciudadanos legitimados que pretendan solicitar la realización del juicio de contraste entre una ley y la Constitución deben elaborar una demanda para presentarla en la secretaría de la Corte Constitucional. La demanda debe satisfacer los siguientes requisitos mínimos: i) indicar las disposiciones que son objeto de la demanda y realizar una transcripción literal de las mismas31; ii) señalar las disposiciones constitucionales que el demandante considera incompatibles con el acto demandado; iii) exponer las razones que fundamentan tal incompatibilidad; iv) indicar, cuando acusen un vicio de procedimiento, el hecho que constituye el incumplimiento de la norma procesal32; finalmente, v) señalar la causal que establece la competencia de la Corte para conocer de la demanda.
Los dos primeros requisitos resultan bastante sencillos puesto que no es posible concebir una acción de constitucionalidad si, al menos, el ciudadano no expresa cuál es la ley objeto de su reproche y cuáles son las normas constitucionales con las que esta resulta incompatible. Son los dos elementos esenciales del juicio de contraste que realiza la Corte Constitucional. Además, el objeto de la impugnación puede ser cualquier expresión de uno de los actos normativos que son controlables por medio de la acción pública de constitucionalidad. En todo caso, no se puede solicitar la invalidez de los signos de puntuación incorporados en el texto de una norma33.
En algunas demandas ciudadanas se solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible la interpretación consistente, reiterada y relevante que otros tribunales han hecho de una ley (teoría del derecho viviente). En estos casos, el ciudadano acusa como contraria a la Constitución una disposición, no por ser en sí misma inconstitucional, sino por el contenido normativo que le fue atribuido por un tribunal diferente a la propia Corte Constitucional. En estos supuestos, aunque se invoque el numeral 4 del artículo 241, que se refiere a las demandas de ciudadanos contra leyes aprobadas por el Congreso, el ciudadano impugna la interpretación judicial de una ley.
Sobre el tercer requisito, aunque el Decreto 2067 solo dispone que el ciudadano debe aducir las “razones por las cuales dichos textos se estiman violados”34, la Corte Constitucional ha cualificado esta exigencia mediante reiteradas sentencias en las que estableció cinco condiciones que deben satisfacer todos los argumentos que el ciudadano exponga en su demanda: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
De acuerdo con la Corte, una razón es clara cuando tiene un hilo conductor identificable que permite apreciar el sentido de la argumentación; cierta si recae sobre una proposición jurídica real y existente con contenido verificable; específica cuando aprecia una relación directa de contradicción entre la norma acusada y la Constitución; pertinente si se trata de una razón de orden constitucional y no de conveniencia o de carácter político; y, finalmente, suficiente si logra generar un nivel de duda mínimo sobre la constitucionalidad de la ley que ponga en tela de juicio la presunción de constitucionalidad que juega a favor del acto del legislador en virtud del principio democrático35.
El establecimiento de estos requisitos para los argumentos de las acciones de constitucionalidad ha sido muy criticado. Especialmente, se aduce una pérdida del carácter público de la acción y su consecuente privatización y elitización. De acuerdo con esta objeción, resulta evidente que para redactar una demanda en los términos exigidos por la Corte se requiere una formación profesional especializada como jurista, de manera que la acción no estaría al alcance de la mayoría de los ciudadanos.
Por el contrario, para la Corte esas condiciones constituyen unos requisitos mínimos que permiten racionalizar el ejercicio de la acción pública de manera que solamente quien tenga una razón fundada para demandar una ley pueda presentar un escrito con los méritos para ser admitido y decidido. En esa misma dirección, la Corte ha señalado que este umbral argumentativo de la acción pública constituye una condición de efectividad del ejercicio del derecho, pues solo una vez que el ciudadano ha cumplido con estas exigencias puede tener una expectativa razonable de que el tribunal va a estudiar de fondo su demanda36.
Adicionalmente, la Corte ha establecido que, en virtud del principio pro actione, el cumplimiento de los requerimientos de una demanda debe ser apreciado con flexibilidad con el fin de evitar que se obstaculice el acceso a la justicia de los ciudadanos demandantes. En conclusión, la Corte entiende que los límites para el ejercicio del derecho de acción pública tienen como objetivo la protección del interés efectivo del ciudadano a que el tribunal estudie su impugnación de una ley. En consecuencia, estos requisitos no se erigen en una barrera infranqueable para acceder al control de constitucionalidad.
El cuarto elemento de las demandas de constitucionalidad consiste en un requisito eventual que se exige solamente cuando alguno de los cargos se va a construir con base en la existencia de vicios de procedimiento en el trámite de la ley. En estos casos, el ciudadano debe manifestar el conjunto de hechos que constituyen la violación a una norma del procedimiento legislativo.
Finalmente, el requisito de señalar la causal de competencia de la Corte es una mera formalidad. El ciudadano debe precisar el numeral del artículo 241 de la Constitución que es aplicable según el acto normativo objeto de la demanda. Sin embargo, algunas acciones incluyen en esta parte un breve recuento de la jurisprudencia de la Corte para asumir la competencia sobre impugnaciones atípicas37. Al respecto, la Corte ha sostenido que no importa si el ciudadano invoca una causal equivocada, siempre y cuando la demanda esté bien formulada y se haya construido, al menos, un cargo de constitucionalidad sobre el cual la Corte resulte competente.
Estos presupuestos permiten explicar, a continuación, el procedimiento de la acción pública de constitucionalidad, las herramientas deliberativas que incorpora, los efectos de las sentencias, los problemas de las decisiones inhibitorias y la posibilidad de formular aclaraciones o salvamentos de voto.
La demanda se debe presentar personalmente en la secretaría de la Corte Constitucional en la ciudad de Bogotá, o puede ser remitida desde cualquier lugar del país por medio de correo postal. Lo ideal sería que en el futuro se permitiera el envío de la demanda y la realización de todos