La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
Nación”, y la jurisprudencia nacional al analizar el alcance de este precepto ha precisado que se proyecta en dos dimensiones. Por una parte, como un reconocimiento genérico del concepto tradicional de dominio; esto es,
como expresión de la soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad –público y privado– e imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los límites que la propia Constitución ha impuesto.7
Por otra parte, como la consagración del derecho de propiedad sobre bienes públicos que forman parte del territorio, lo que se traduce en la “expresión de una característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la Nación”. Bajo esta perspectiva, y atendiendo las directrices de la legislación civil, el referido artículo constitucional comprendería los bienes de uso público y los bienes fiscales8.
Bajo tales planteamientos también constituyen manifestaciones de este dominio eminente del Estado colombiano las siguientes normas constitucionales: a) el art. 34, que consagra la posibilidad de declarar extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social; b) el art. 82, que establece el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, que prevalece sobre el interés particular, y c) los arts. 58 y 59, que si bien reconocen la propiedad privada, la subordinan al interés social y permiten así la expropiación9.
En todo caso, en lo que a dominio eminente se refiere basta con matizar que esta potestad es una manifestación de la soberanía estatal, aplicable a la totalidad del territorio y que le permite inclusive hacer uso de las figuras expropiatorias cuando determinados bienes se encontraren en cabeza de particulares. En consonancia con ello, la titularidad no se refiere “en el sentido de ‘ser dueño’ de él, sino en el sentido de ejercer la soberanía sobre él”10.
2. En cuanto al dominio público, se tiene que está conformado por aquellos bienes en los cuales se ejerce la propiedad estatal. En palabras del Prof. Rodríguez,
es así como De Laubadère nos manifiesta que de acuerdo con las tendencias actuales puede definirse el dominio público como “el conjunto de bienes de las colectividades públicas y establecimientos públicos que están, ya sea puestos a disposición directa del público usuario, ya sea afectados a un servicio público, con tal que en este caso estén, por naturaleza o por situación especial, adaptados exclusiva o esencialmente al fin particular de esos servicios”.11
La Corte Constitucional ha precisado que el dominio público lo constituye “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”, dentro de cuya denominación se encuentran los denominados bienes de la Unión o bienes fiscales12.
Como características fundamentales de este derecho de propiedad sobre el dominio público se destacan sus cualidades de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad13.
3. Finalmente, en lo que tiene que ver con el dominio privado, cuya definición se consigue por exclusión del significado de dominio público, retómese nuevamente al Prof. Rodríguez cuando los define como
todos aquellos bienes que pertenecen a las personas públicas y que no reúnen las condiciones para hacer parte del dominio público. […] La característica peculiar del dominio privado consiste en que la propiedad que ejercen las personas públicas sobre él, es similar a la propiedad de los particulares sobre sus propios bienes.14
La Corte Constitucional ha matizado que el dominio privado puede ser, por una parte, individual, de conformidad con lo establecido en el art. 58 de la Constitución, en el cual se garantiza la propiedad privada, cuya función social a su vez implica obligaciones; y por otra, colectivo, al que aluden los arts. 329 (“los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable”) y 55 transitorio (sobre baldíos en las zonas ribereñas de las cuencas del Pacífico y la propiedad reconocida sobre aquellos a las comunidades afrodescendientes afirmando que “solo será enajenable en los términos que señale la ley”) de la Carta, con las limitaciones que cada artículo particularmente prevé15.
3. CLASIFICACIÓN Y COMPOSICIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO
A lo largo de la doctrina administrativa nacional es dable distinguir distintas clasificaciones de los diversos bienes que conforman ese género denominado patrimonio público. Para el Prof. Rodríguez “el patrimonio público en Colombia está compuesto por tres clases de bienes: el territorio, los bienes de uso público y los bienes fiscales”16.
El tratadista Ayala Caldas indica que la tradicional clasificación entre bienes fiscales y bienes de uso público se
quedó corta, toda vez que existen categorías de bienes que cuentan con características particulares que no se acomodan a las de una u otra especie. Piénsese, por ejemplo, en algunos bienes que forman parte del patrimonio cultural, las tierras de resguardo y el espectro electromagnético.17
Expuestos estos planteamientos, con absoluta independencia de las clasificaciones que sobre este particular se han plasmado a lo largo de la doctrina especializada, corresponde en este instante aludir a cada una de las clases de bienes que se hallan luego de adelantar una lectura de la Constitución, la legislación, la jurisprudencia y la doctrina que se han ocupado de estos temas. Para tal cometido, ha de insistirse en que el propósito del presente acápite es la identificación de las distintas manifestaciones del patrimonio público, resultando ajeno, por supuesto, entrar a defender o a atacar una u otra postura sobre el particular.
A continuación entonces se presentará una clasificación que tiene propósitos meramente ilustrativos, a efectos de lograr identificar el mayor número de bienes que conforman el patrimonio público sin prohijar, se itera, ninguna de las clasificaciones que la doctrina ofrece. Para el éxito de tal tarea se presentarán consideraciones acerca del territorio, bienes de uso público, bienes fiscales, espacio público y, finalmente, patrimonio cultural.
3.1. El territorio
El art. 102 de la Constitución Política establece que “el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. En plena armonía con este precepto, el art. 101 precisa que “forman parte de Colombia, además del territorio continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo, además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen”. A renglón seguido se agrega que
también son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales.
Una primera aproximación al concepto de territorio es aquella que podría definirlo como el conjunto de espacios en los cuales el Estado ejerce su soberanía. Y sobre la soberanía estatal la Corte Constitucional, al analizar justamente una demanda de inconstitucionalidad contra una ley que regulaba algunos aspectos del patrimonio cultural sumergido y luego de escudriñar con importante rigor los umbrales del derecho internacional, precisó:
El núcleo fundamental de la soberanía de los Estados reside en la posibilidad de darse una organización política, social, económica y cultural interna con plena autonomía e independencia, lo cual implica que, dentro de su territorio, el Estado ejerce en forma exclusiva, autónoma y plena el acervo de competencias dirigidas al ejercicio de las funciones legislativa, administrativa y jurisdiccional.18
Ahora bien, en esta misma providencia destacó la Corte cuáles son los criterios para delimitar las fronteras del territorio colombiano. Para tal fin recordó que en el derecho internacional se distinguen dos tipos de instrumentos convencionales que guardan relación con los límites territoriales de los Estados. En primer lugar, se encuentran