La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
circunstancia, como características de este tipo de bienes se tienen las siguientes:
1. Son enajenables, para cuya disposición habrá de atenderse a los correspondientes estatutos fiscales de las entidades territoriales teniendo en cuenta siempre requisitos de avalúos, convocatorias públicas, etc.
2. Son imprescriptibles. Al dictarse el Decreto 1400 de 1970 (CPC), en su artículo 413 original –que hoy corresponde al 406 en virtud de la reforma introducida mediante Decreto 2282 de 1989– se disponía que “no procede la declaración de pertenencia si antes de consumarse la prescripción estaba en curso un proceso de división del bien común, ni respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. Posteriormente el Decreto 2282, hoy vigente, señaló que “la declaración de pertenencia no procede respecto bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. Al entrar en el análisis del alcance de esta última norma, la Corte Constitucional concluyó:
Sencillamente, los bienes fiscales comunes o bienes estrictamente fiscales dejaron de ser prescriptibles, se convirtieron en bienes imprescriptibles […]. No sobra advertir que lo relativo a los bienes públicos o de uso público no se modificó: siguen siendo imprescriptibles, al igual que los fiscales adjudicables que tampoco pueden adquirirse por prescripción.33
3. Son embargables. Como regla general este tipo de bienes se constituyen como prenda de garantía para los acreedores. No obstante, la legislación civil prevé dentro de su artículo 684 algunas excepciones, de las cuales vale destacar las siguientes:
Bienes inembargables. […] 2. Los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionario de estos; pero es embargable hasta una tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje. […] 3. Las dos terceras partes de la renta bruta de los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios. 4. Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones a favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones e indemnizaciones sociales. […] 8. Los lugares y edificaciones destinados a cementerios o enterramientos.34
De un barrido por la Constitución, la ley, la doctrina y la jurisprudencia se obtiene una lista de bienes que según los postulados expuestos en precedencia tendrían el carácter de bienes fiscales. Para ello es necesario, de manera preliminar, reseñar que una primera clasificación de bienes fiscales en la que coinciden jurisprudencia y doctrina es aquella según la cual estos pueden ser fiscales comunes, o estrictamente fiscales, y fiscales adjudicables: “Sobre los primeros tiene el Estado un dominio semejante, equiparable, al que los particulares tienen sobre los suyos. Los bienes fiscales adjudicables son los baldíos a que se refiere el artículo 675 del C. C.”35.
Pues bien, empiécese por el análisis de los segundos, es decir, de los bienes fiscales adjudicables o baldíos. La Constitución Política de 1991 únicamente tiene dos referencias a este tipo de bienes. La primera es el art. 150, que al enlistar las funciones del Congreso precisa, en el numeral 18, “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”. La segunda fue el art. transitorio 55, que señaló un término de dos años a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, para que por medio de ley se reconociera a las comunidades negras el derecho de propiedad colectiva sobre las tierras baldías que venían ocupando en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico.
Así, dado que la Carta Política no ofreció definición sobre esta clase de bienes, forzoso es auscultar normas de rango legal, para lo cual el artículo 675 del Código Civil brinda la siguiente referencia: “Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño”.
En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia, de manera pacífica, ha señalado que los baldíos están comprendidos dentro de la categoría genérica de bienes públicos referida en el art. 102 superior:
En este sentido es bien claro que la Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías; por tanto, bien puede la Nación reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de la ley a las entidades administrativas que se desprenden de ella, lo pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho público que la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a dichos bienes.36
Es de matizar que los desarrollos que ha habido en el ordenamiento jurídico colombiano sobre políticas de entrega de baldíos se soportan en postulados constitucionales como la función social de la propiedad (art. 58), la promoción del acceso a esta (art. 60) y el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios (art. 64)37. Todo ello conjugado con los distintos desarrollos jurisprudenciales que sobre el particular se han dictado38.
Ahora bien, analizados los bienes baldíos o adjudicables como una de las subdivisiones de los bienes fiscales, corresponde ahora continuar con la lista de los que serían los fiscales comunes o estrictamente fiscales. En tal sentido ha de reseñarse que bajo la vigencia de la Constitución Política de 1886 se dictó la Ley 110 del 23 de noviembre de 1912, Código Fiscal Nacional, cuyo art. 4 expresamente adujo: “Son bienes fiscales del Estado: a) los que tienen ese carácter entre los enumerados en el artículo 202 de la Constitución”. A su vez, dicho artículo precisaba:
Pertenecen a la República de Colombia. 1) Los bienes, rentas, fincas, valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de abril de 1886; 2) los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de estos por la Nación a título de indemnización; 3) las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas.
Luego continúa el referido art. 4: “b) Las minas de cobre […]; c) las minas […], de carbón, hierro, azufre, petróleo, asfalto […]; d) depósitos de huano y otros abonos”39.
La Ley 20 de 1969, en su art. 1, de forma contundente declaró que “todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros”.
El art. 332 de la Constitución Política actual enfáticamente señala que “el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”.
La Ley 685 de 2001, actual Código de Minas, preceptúa que son de exclusiva propiedad del Estado los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico o natural (art. 5). Precisa que la propiedad estatal sobre los recursos naturales no renovables es inalienable e imprescriptible (art. 6) y que se presume legalmente (art. 7). Reafirma la propiedad sobre las canteras (art. 9), materiales de construcción y productos pétreos explotados en minas o canteras (art. 11) y expresamente enlista como bienes fiscales concesibles la sal marina y las vertientes de agua salada (art. 12).
Ayala Caldas, consecuente con su definición de bienes fiscales, enuncia como ejemplos de tales los siguientes:
Los dineros que se encuentran en las tesorerías, los impuestos, los bienes que recibe el Estado en calidad de heredero, los edificios de oficinas públicas, las escuelas, carteles, fincas, granjas, las operaciones de crédito, los aprovechamientos, los reintegros, las multas, los saldos de vigencias anteriores, los recursos del presupuesto, los hidrocarburos.40
3.4. Espacio público
El art. 82 de la Carta Política