La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; 6) “De la banca central”, en el cual se señalan la organización y funciones del Banco de la República, su Junta Directiva y sus atribuciones.
Obsérvese preliminarmente la amplísima cobertura que el constituyente de 1991 imprimió al aparte señalado. Para abordar con la mayor claridad posible tan importante sección corresponde preliminarmente distinguir, en armonía con la traza argumentativa propuesta en las cursantes líneas, cuáles son las disposiciones que encuadran en el acápite régimen económico y cuáles en la hacienda pública, para seguidamente profundizar en el estudio de las últimas.
Ha de subrayarse el hecho de que las disposiciones que se encuadran dentro del primer bloque, analizadas con fino detalle, ostentarían relación con la hacienda pública, pues funciones de banca central o actividad económica necesariamente terminan por vincularse con los gastos e ingresos estatales. En sentido contrario, también normas del segundo bloque terminarán por guardar alguna relación con el régimen económico. No obstante lo anterior, ha de advertirse que con el ánimo de mantener la línea argumentativa propuesta, si bien se expondrán algunos planteamientos generales sobre los preceptos encuadrados en el primer bloque, el estudio a profundidad solamente se adelantará frente a las disposiciones que guardan íntima relación con la hacienda pública.
2. DEL RÉGIMEN ECONÓMICO
Lo primero que sobre este tópico habrá de subrayarse es que las disposiciones acerca del régimen económico son pocas comparadas con las que tratan temas relacionados con la hacienda pública, que constituyen la inmensa mayoría. De tal suerte que no resulta dispendioso identificar al rompe cuáles encajan dentro del primer grupo: se destacan las que versan sobre iniciativa privada y empresa (art. 333), actividad financiera (art. 335) y banca central (arts. 371-373).
2.1. Iniciativa privada
Acerca de la iniciativa privada merece reseñarse que junto con la actividad económica, por expreso mandato constitucional (art. 333), son libres dentro del límite del bien común. Se precisa que la empresa, como base del desarrollo y como eje de estos conceptos, tiene una función social que implica obligaciones y que será la ley la encargada de delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
La iniciativa privada se presenta entonces como un concepto de enorme amplitud en el plano económico de un país pues alude justamente a la potestad de desarrollar cualquier tipo de actividad, por novedosa que sea, teniendo como únicos límites el interés general, el ambiente y el patrimonio cultural, fronteras que justamente son la base y el marco de la intervención estatal63.
La Corte Constitucional ha tenido la posibilidad de presentar en múltiples escenarios algunas elucubraciones sobre estos conceptos. Vale la pena traer a colación tres fallos que si bien abordan disímiles cuestiones, convergen en explicar con diáfano criterio el tema en comento. La primera providencia refiere a las consideraciones expuestas al analizarse la negociación de títulos valores a la luz de la legislación comercial. Se hace especial énfasis en el interés social como límite a la libertad económica:
El Estado, según el mismo precepto, tiene la función de evitar o controlar cualquier abuso de personas o empresas participantes en el mercado; que, de acuerdo con lo allí mismo estatuido, le ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social; que, al tenor del artículo 335 ibídem, cualquier actividad relacionada con el ahorro privado y el manejo de recursos en entidades financieras es de interés público y la ley está llamada a regularla.64
En segundo lugar, al demandarse algunos preceptos de la Ley 35 de 199365 la Corte precisó el alcance de las facultades estatales a efectos de limitar la iniciativa privada y su relación con las demás normas del texto constitucional. Se hizo especial énfasis en la estrecha vinculación con los arts. 25 (derecho al trabajo), 57 (estímulos y medios para que trabajadores participen de las empresas), 58 (propiedad privada y expropiación por motivo de utilidad pública) y 334 (actividad financiera y democratización del crédito)66.
Y al hablar sobre el “contexto sistemático a cuya luz deben entenderse las normas de la Constitución Política que consagran las libertades económicas” precisó que la Constitución Política de 1991 no acogió un modelo económico excluyente, así que sus preceptos deben interpretarse evitando posiciones absolutas. En consecuencia, el referido criterio de libertad económica se encuentra atemperado por las competencias de intervención y regulación estatal y por la evidente aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Seguidamente, y ya centrándose en el modelo de Estado al tenor de la Carta de 1991, concluyó:
En un Estado social de derecho, dentro del cual el Poder Público asume responsabilidades tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica hacia el desarrollo armónico de las regiones (artículo 334 C. P.), la libre competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable para la actividad de intervención del Estado. Esta se debe dar, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, todo lo cual implica indudables limitaciones, correctivos y controles para la iniciativa particular. Se trata, al fin y al cabo, de realizar fines esenciales del Estado como los de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (Preámbulo y artículo 2 C. P.), en ejercicio de un papel dinámico y activo inherente a su función básica de dirección general de la economía (artículo 334 C.P.).67 (Énfasis mío)
En tercer término, al analizarse el fundamento constitucional de las superintendencias como órganos estatales encargados de adelantar las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las entidades dedicadas a las actividades referidas en el numeral 24 del art. 189 de la Constitución –a saber, las que realizan actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público– y asimismo sobre las entidades cooperativas y sociedades mercantiles, la Corte precisó:
Al Estado le corresponde desplegar una actividad orientada a favorecer el cabal cumplimiento de las prerrogativas inherentes a la libre iniciativa y la libertad económica y, a la vez, procurar la protección del interés público comprometido, en guarda de su prevalencia sobre los intereses particulares que pueden encontrar satisfacción, pero dentro del marco de las responsabilidades y obligaciones sociales a las que alude la Constitución.68 (Énfasis míos)
En esta sentencia se señaló el deber estatal de fijar políticas institucionales e implementar instrumentos adecuados –entiéndase, mediante leyes o decretos– a efectos de perfilar los derroteros de intervención de la actividad estatal en esas materias, y necesariamente, la correlativa obligación de velar mediante sus agentes por la satisfacción del cumplimiento de los controles establecidos, sin desmedro de la iniciativa privada.
2.2. Actividad financiera
En lo que guarda relación con la actividad financiera empiécese por señalar que de acuerdo a lo establecido en el art. 335 constitucional aquella comprende la actividad financiera propiamente dicha, la bursátil, la aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a los que se refiere el literal d) del numeral 19 del art. 150 superior. Para ello tales actividades se catalogan como de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito.
Con base en los anteriores derroteros, el 5 de enero de 1993 se profirió la Ley 35, por medio de la cual se dictaron normas generales y se señalaron los objetivos y criterios a los cuales