La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
Luego de precisarse todos estos antecedentes se exponen los siguientes corolarios: 1) el término contribución parafiscal hace relación a un gravamen especial distinto a los impuestos y las tasas; 2) dicho gravamen es fruto de la soberanía estatal y se cobra obligatoriamente a un grupo, gremio o colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con lo recaudado; 3) se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general; 4) lo recaudado por concepto de contribución parafiscal no se suma a las arcas del presupuesto nacional y 5) dichos recursos pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por sujetos de derecho privado95.
Estos planteamientos definitivamente armonizan con las definiciones que la doctrina y líneas jurisprudenciales de otras cortes ofrecen sobre el particular. Restrepo define las contribuciones parafiscales como
pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma. Se mencionan como ejemplos más comunes las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas.96
De la misma manera, y otra vez citando a Duverger, precisa que las contribuciones parafiscales son “una institución intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto”97.
3.3.4. Precisiones conceptuales del texto constitucional
En este punto deben abordarse dos escenarios. El primero destaca las disposiciones que se ajustan plenamente a los postulados que sobre contribuciones parafiscales ha señalado la doctrina de la hacienda pública; el segundo presenta la correcta interpretación que debe dársele a ciertos preceptos constitucionales, lo que permitirá entrar en el análisis detallado del articulado de la Carta que regula la hacienda pública. Para arribar a tal cometido, merece resaltarse, las líneas de la presente subsección tienen su origen en la multicitada Sentencia C-040/1993.
Así, según lo expuesto en precedencia, los artículos que de forma inequívoca refieren al concepto de contribuciones parafiscales son los siguientes: el art. 150, que dentro de la lista de funciones del Congreso de la República destaca la de establecer de forma excepcional contribuciones parafiscales; el art. 179, que prohíbe ser parlamentario a aquellas personas que hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, y finalmente el art. 338, que plantea que en tiempos de paz solamente los órganos de representación popular (Congreso, asambleas departamentales y concejos distritales y municipales) podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales98. Estos tres artículos refieren al concepto de contribución parafiscal en el sentido más técnico que ofrece la doctrina de la hacienda pública.
En lo que tiene que ver con algunas normas que a lo largo del texto constitucional pueden presentar ambigüedades, a continuación se interpretará su alcance preciso.
El art. 15 regula el derecho fundamental a la intimidad señalando en su inciso final que “para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros y demás documentos privados, en los términos que señale la ley” (énfasis mío). En este caso el término tributario debe entenderse en su sentido más genérico posible y no como lo opuesto a “ingresos no tributarios”.
El art. 95 precisa los deberes sociales, cívicos y políticos de los ciudadanos colombianos. En su inciso 3, numeral 9, se indica: “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad” (énfasis mío). De la misma manera que en el artículo anterior, en este caso el verbo contribuir debe ser entendido en su sentido más coloquial o menos técnico posible, pues refiere a aportar dinero.
En el ya mencionado art. 150 sobre funciones del Congreso, en el numeral 10, se trata el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la República precisándose, en el inciso 3, que “estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas […] ni para decretar impuestos” (énfasis mío). Con fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravamen sin representación, la acepción impuestos es utilizada aquí en sentido amplio, entendiéndose comprendidas las tasas y las contribuciones.
En el numeral 12 del mismo artículo se determina que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. La alocución contribuciones fiscales se refiere a ingresos corrientes del Estado, de modo que coincide con el concepto de recursos fiscales. Por su parte, cuando se alude a contribuciones parafiscales, se trata, como quedó anotado líneas atrás, de su más clara definición, por lo que no hacen parte del presupuesto nacional.
El art. 154, sobre iniciativa legislativa, establece que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras, pero precisa que los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado. Además, señala que solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las iniciativas que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Claramente, contribución no incluye ni impuesto ni tasa pues evidentemente la norma los está diferenciando. No obstante, no se deje de lado que cosa distinta acontece cuando se habla de contribución fiscal, que sí incluye impuestos, como se explicó sobre el artículo anterior (150). De otro lado, la expresión tributos sí tiene un alcance genérico que incluye impuestos, tasas y contribuciones.
El art. 189 enumera las atribuciones del presidente de la República y en su numeral 20 matiza la de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes. Por caudales públicos debe entenderse todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación, tanto tributarios como no tributarios.
El art. 215 refiere al estado de emergencia económica y social y a la facultad presidencial de proferir decretos con fuerza de ley bajo su declaratoria. En el inciso 3 se indica que esos decretos deberán versar sobre materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Claramente aquí la palabra tributos debe entenderse omnicomprensivamente, incluyendo contribuciones y demás ingresos no tributarios.
El art. 287 concierne a la autonomía de las entidades territoriales y los derechos que otorga. En el numeral 3 precisa que uno de estos es administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En este escenario tributo también debe comprenderse en su sentido más amplio, incluyendo por supuesto tasas y contribuciones parafiscales.
El art. 294 indica que la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales y que tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos, salvo lo dispuesto en el art. 317. Tributos e impuestos se entienden aquí en sentido genérico. Una interpretación contraria llevaría a entender que la ley no puede declarar exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los impuestos o las contribuciones de sus entidades territoriales (tributos, en sentido genérico), pero sí imponer recargos sobre las contribuciones pues el término impuestos (en sentido estricto) no las cobija.
El art. 338, sobre tributación, declara en su inciso 1 que en tiempos de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Este inciso guarda armonía con el numeral 12 del art. 150, que distingue entre contribuciones fiscales (impuestos o ingresos corrientes del Estado) y parafiscales.
En la parte final del referido inciso se predica que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. Impuestos se entiende acá en su sentido técnico, pues la ley que los crea debe establecer de manera directa los elementos constitutivos de aquellos.
El inciso 2 señala que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar el sistema