La sal y el Estado colombiano. M Joshua Rosenthal
permaneció porque generaba ingresos que el Gobierno nacional necesitaba desesperadamente. Década tras década, la crítica aguda de las élites nacionales y el resentimiento extendido generado por la tributación no fueron suficientes para superar la realidad fiscal. Desde la década de 1820 hasta 1900, los beneficios que el Ministerio obtenía por la producción de sal representaban cerca del 10 % de la renta de la Hacienda, y así lo fue de manera consistente. Las aduanas producían mayores rentas que el monopolio sobre la sal, pero el consumo fluctuaba cada año. La estabilidad inherente a las ventas de la sal aumentó el valor del monopolio. Por ejemplo, el Gobierno podía emitir pagarés redimibles por sal como garantía para los préstamos en tiempos de guerra.5 Principalmente, esta renta era producida por un puñado de salinas dispersas a lo largo del altiplano oriental de Colombia.
La salina más importante era la de Zipaquirá, donde la Hacienda supervisaba la venta, en promedio, de más de 8 millones de kilogramos de sal al año. Fue en Zipaquirá donde los comuneros, que se rebelaron en parte para protestar en contra de los nuevos monopolios fiscales, acamparon cuando sus líderes contemplaron la posibilidad de apoderarse de una Bogotá indefensa en 1781. Humboldt visitó las salinas cuando recorrió la Nueva Granada, y actualmente muchos visitantes lo imitan cuando van a la nueva Catedral de Sal erigida en la profundidad de los vastos depósitos subterráneos de sal. Aunque la historia republicana de Zipaquirá está por escribirse, logra, aun así, opacar a la de La Salina.
El cuidadoso estudio realizado por Anuar Hernán Peña Díaz, Sal, sudor y fisco: el proceso de institucionalización del monopolio de la sal en las salinas de Chámeza, Recetor y Pajarito, 1588-1950, contiene alguna información sobre las salinas de los alrededores de Zipaquirá. En este trabajo, Peña Díaz plantea que las salinas dirigidas por el Ministerio en Chámeza, Recetor y Pajarito proporcionaban una perspectiva ventajosa para examinar los vínculos institucionales entre Bogotá y Casanare. En particular, recalca el papel que jugaba el monopolio en el proceso de centralización institucional. En este trabajo, yo amplío el planteamiento de Peña Díaz en el sentido de que analizo cómo la naturaleza institucional del monopolio fue un elemento importante para la construcción del Estado en mayor escala durante el siglo XIX en Colombia.
El siglo XIX estuvo marcado por disyuntivas y contradicciones. Las promesas radicales de igualdad que estaban implícitas en la Independencia y en las posteriores olas de cambio chocaron con los esfuerzos de aquellos que se sentían responsables de gobernar esa sociedad desregulada y económicamente subdesarrollada. El monopolio de la sal era un modelo de este conflicto. Un Estado poderoso y rico no habría mantenido el monopolio. Otros gobiernos hispanoamericanos, que generalmente no eran más ricos ni poderosos, pusieron fin a sus monopolios de la sal con mayor celeridad. El fracaso de la Hacienda en liberarse de este anacronismo fiscal era un símbolo de sus limitaciones y de su incapacidad para implementar reformas fundamentales que tantas élites consideraban necesarias para el progreso. Incluso, el monopolio de la sal no solo sobrevivió, sino que también creció. Su crecimiento exigió la creación de una burocracia institucional que personificaba el papel contradictorio que desempeñaba el Estado en el siglo XIX. La razón de ser de la burocracia consistía en proporcionarle al Estado las rentas necesarias, aunque su ineficiencia y corrupción dificultaban la ejecución de esta función. Al mismo tiempo, la burocracia era un elemento fundamental para el crecimiento del Estado, particularmente en el ámbito de la recopilación de información. Los informes sobre la producción de la sal y las políticas relacionadas llenaban las páginas de los periódicos oficiales y de otras publicaciones gubernamentales, siendo parte de la discusión pública sobre el papel adecuado del Estado.6
La historia de la producción de sal, del esfuerzo de la Hacienda por controlarla y de las respuestas locales en La Salina recorre tres narraciones entrelazadas entre sí. La primera se relaciona con la forma en que la implementación de la política fiscal moldeaba la vida en La Salina, la segunda se centra en las respuestas regionales frente al control estatal del monopolio, y la tercera es un recuento cronológico de las políticas nacionales en La Salina y en Boyacá. Cada uno de estos relatos se basa en el mismo elenco de personajes, que incluye a los siguientes actores: la Hacienda, sus secretarios y empleados en Boyacá, los empresarios, los contratistas locales, los residentes de La Salina, los trabajadores migrantes y las comunidades en Tundama. Estos tres relatos juntos presentan la historia de la acción estatal durante el siglo XIX y de la debilidad del Estado como fuerzas que configuran la historia de Colombia, aunque difirieran de lo que se esperaba de los arquitectos del mismo.
En su carácter de análisis de la construcción del Estado, este trabajo contribuye a la literatura que busca ir más allá de la evaluación de su formación en términos de éxito o fracaso. La conceptualización de la formación del Estado relacionada con esta dicotomía inevitablemente conduce a una contradicción en la que, en palabras de Fernando López-Álvez, Latinoamérica es concebida como una región tanto de “Estados débiles con burocracias mal entrenadas”, como de “instituciones centralistas y corporativistas”.7 De hecho, estas contradicciones no lo eran en realidad, sino que eran más bien dos facetas del Estado republicano. Como lo plantea Stacy Hunt, “pocos Estados, si acaso alguno, cumplen con el tipo ideal de Weber en términos absolutos. Al observarlos desde este mito ahistórico, el ‘fracaso’ de los Estados es la regla y no la excepción”.8 La historia de La Salina demuestra que el afán de Hunt de reconciliar las aparentes contradicciones se aplica por igual al dilema descrito por López-Álvez. La institución centralista del monopolio de la sal se caracterizaba por su burocracia mal entrenada y el Estado institucional presente en La Salina no era ni un éxito ni un fracaso. Sin embargo, era un actor histórico significativo.
Las herramientas para analizar al Estado de esta manera fueron expuestas por Oscar Oszlak en “The Historical Formation of the State in Latin America: Some Theoretical and Methodological Guidelines for its Study” (La formación histórica del Estado en América Latina: algunas guías teóricas y metodológicas para su análisis). En este ensayo, Oszlak plantea una metodología que distingue entre el Estado en términos abstractos, que es la entidad que busca el monopolio legítimo del uso de la fuerza y la autoridad correspondiente, y el Estado material e institucional, que es una serie interconectada de edificios, burocracias, rutas de correos y otras cosas materiales cotidianas: “El aparato del Estado se manifiesta como un actor social multifacético y complejo, en el sentido de que sus diversas unidades y arenas de decisión y acción expresan una presencia difusa y, a veces, ambigua en la red de relaciones sociales”.9 Me inquieta particularmente la tercera de las cuatro etapas de investigación propuestas por Oszlak, que documenta el grado en el cual el Estado desarrolla las instituciones públicas con “(a) una reconocida capacidad de extraer, con regularidad [,] recursos de la sociedad; (b) un cierto grado de profesionalización de sus funcionarios; y (c) un control centralizado en cierta medida sobre sus múltiples actividades”.10
Los historiadores tienden a asumir al Estado como un elemento que solo debe tenerse en cuenta como un eje analítico de un tema más amplio, algo que debe tratarse antes de pasar a otros asuntos, comúnmente relacionados con la cultura política.11 Durante varias décadas, los análisis que han enfatizado el trabajo, las especificidades de clase social y varias versiones de la teoría de la dependencia han cedido terreno intelectual a los análisis del discurso y de la identidad, y las contribuciones populares a la política, la formación nacional y la cultura política. Aunque este viraje ha producido una rica comprensión de Latinoamérica como un lugar que tiene una historia política dinámica, no ha aportado una apreciación equilibrada sobre el Estado como un actor histórico