El neopresidencialismo. Carlos Hakansson Nieto
cargo de parlamentario incompatible con el de ministro, otro rasgo que rompe la lógica parlamentarista y se aproxima al modelo norteamericano. Asimismo, el mandato parlamentario es incompatible con cualquier función pública a excepción de profesor de enseñanza superior160.
La Constitución de 1958 atribuye importantes poderes al Primer Ministro para que pueda llevar a cabo su programa político. Sin embargo, antes de 1986, los artículos de origen parlamentarista no se observaban en la práctica. El Primer Ministro era más bien el portavoz del Presidente de la República y ejecutor de su política. Si la Constitución establecía que el Gobierno era responsable ante la Cámara Baja, en realidad, sólo lo era ante el Jefe del Estado161. A tal punto que, por perder el apoyo del Presidente de la República hubo gobiernos que cayeron pese a ganar una cuestión de confianza, mientras que otros se mantuvieron pese a ser desaprobados por el Parlamento.
4. La práctica constitucional de 1959 a 1986
Durante la etapa de De Gaulle (1959-1969) hubo una preeminencia ininterrumpida del Jefe de Estado sobre el Gobierno162. Por su parte, los sucesores de De Gaulle —Georges Pompidou, Valéry Giscard, d’ Estaing y Francois Mitterrand— confirmaron su voluntad de seguir asumiendo su papel protagónico en la V República. En 1962, fueron dos los factores que acentuaron esta práctica: la elección del Presidente de la República mediante sufragio universal163 y una mayoría parlamentaria que apoya su política164.
El Primer Ministro no podía nombrar a su Gabinete, la política internacional y la defensa formaban parte del dominio reservado del Jefe de Estado de acuerdo con la Constitución. Si el Presidente de la República retira su confianza, el Primer Ministro debía presentar su renuncia. Esta práctica de la dimisión-destitución, instaurada en 1962, confirmada y multiplicada en 1968, 1972 y 1984, manifiesta la subordinación del Primer Ministro al Presidente de la República, pues, como dijo De Gaulle, “no puede aceptarse que exista una diarquía en la cumbre”165.
La pregunta que puede hacer un alumno de Derecho es la siguiente: ¿qué sucede cuando el Jefe de Estado francés no cuenta con mayoría en el Parlamento? El punto de equilibrio del semipresidencialismo está en la relación entre el Jefe de Estado y el de Gobierno. Una relación que influye en el reparto del poder entre el Ejecutivo y Legislativo166. Por tanto, en la práctica, la estructura y relación de fuerzas que se establece entre los partidos políticos respecto a los diferentes órganos políticos son más importantes que las disposiciones constitucionales167. Hemos visto que cuando el Jefe de Estado y de Gobierno francés pertenecen a un mismo partido político el nombramiento del Primer Ministro no plantea problema. En cambio, cuando se encuentra el Jefe de Estado sin esa mayoría tiene tres opciones168.
a) La disolución de la Asamblea Nacional
El Jefe de Estado puede disolver la Cámara baja, la Constitución lo permite, pero no sería oportuno ya que el electorado puede confirmar, y con creces, la nueva mayoría parlamentaria.
b) Nombrar como Primer Ministro a un miembro de su partido
El enfrentamiento parece inevitable entre el Presidente y la mayoría parlamentaria. El Jefe de Estado puede nombrar a un Primer Ministro que no pertenece a la mayoría, pero la oposición dispone de todos los medios propios para impedir que gobierne su Primer Ministro. En efecto, así como el parlamento podría abstenerse de votar los proyectos de ley que le presente el jefe de gobierno, puede también negarse a otorgarle el apoyo que requiere la aplicación de su política o puede censurarlo en los términos del artículo 49 de la Constitución.
c) Nombrar a su Primer Ministro entre la mayoría opositora
Es decir, que el Jefe de Estado admita la idea de ‹cohabitar” con la oposición y que renuncie, en cierta medida, a su papel predominante en la V República169. El Presidente designará entonces a un primer ministro que pertenece a la mayoría parlamentaria. Es decir, elegirá a un jefe de gobierno decidido a aplicar una política diferente a la que desea el jefe de estado. Una decisión que lo obligará desplazarse hacia una posición secundaria, aunque nada despreciable comparado con el papel que cumple un jefe de estado parlamentarista170. En efecto, el Presidente francés conserva ciertas atribuciones como por ejemplo: disolver las cámaras y declarar el estado de emergencia previsto en el artículo 16 que antes mencionamos171. En síntesis, la concentración de poderes iniciales se quiebra ante el fenómeno de la “cohabitación” que deviene de este modo en una forma de gobierno con preponderancia del primer ministro y de efectiva separación de poderes172.
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El Parlamento francés cumple la función de un péndulo, es decir, triunfará la política del presidente o del primer ministro cuando uno u otro conserven su mayoría en el Legislativo. Se conoce como “cohabitación” al período de convivencia entre un Jefe de Estado y uno de Gobierno de partidos políticos opuestos173. Las diferentes etapas de “cohabitación” son un triunfo de la Política sobre el riesgo que presentaba el semipresidencialismo francés.
5. La práctica de la “cohabitación”
La Forma de Gobierno francesa se aplica cuando la mayoría que apoya al primer ministro es de signo político contrario a la del Presidente174. Es decir, cuando el Jefe de Estado se mueve dentro del marco de actuación fijado por el artículo 5. En ese caso, estamos ante un modelo semipresidencialista175. Duverger describió las condiciones mínimas de un modelo semipresidencialista:
1 Que el jefe de estado sea elegido por sufragio universal y directo.
2 Que la constitución otorgue al jefe de estado verdaderos poderes.
3 Que el jefe de gobierno sea su opositor y que cuente con poderes efectivos.
La cohabitación consistirá en aplicar una política conjunta sin que suscite la oposición del jefe de estado y de gobierno176. El principal problema será admitir restricciones recíprocas, difíciles de dosificar y más difíciles aún de mantener. A la Constitución de 1958 no se le auguraba larga vida177. Es más, se pensaba que la V República sería sólo un régimen transitorio para solucionar la crisis de Argelia, una Constitución a la medida del General De Gaulle.
Al aplicarse la constitución, el jefe de estado no sólo no podrá exigir la dimisión del jefe de gobierno, sino que deberá aceptar el Consejo de Ministros que éste le proponga. Tampoco podrá recurrir discrecionalmente al referendo y, sobre todo, será el Primer Ministro quien conduzca la política del Gobierno conforme al artículo 20. El Jefe de Estado, en cambio, sólo podrá pedir una nueva deliberación de los proyectos de ley178, podrá negarse a firmar ciertas ordenanzas y decretos179, podrá oponerse a nombramientos en los empleos, superiores civiles y militares, entre otras atribuciones.
De hecho, en Francia, tanto el primer ministro como el jefe de estado han aceptado la “cohabitación”. Jacques Chaban-Delmas dijo que es “una coexistencia forzosa en la que cada uno vigila al otro....”180. En la práctica constitucional francesa ninguno de ellos ha manifestado la intención de ponerle fin, porque en la realidad ambos saben que su actitud sería reprobada por el electorado. Es decir, la cohabitación es lo contrario de un duelo entre vaqueros, pues, el primero que dispare será quien muera, políticamente.
No obstante, no creemos que la Forma de Gobierno francesa se convierta en parlamentarista cuando el jefe de gobierno tenga mayoría en la Asamblea Nacional181 porque el presidente conserva, con o sin cohabitación, de importantes facultades. De la misma manera, cuando el Jefe de Estado tiene dicha mayoría, tampoco creemos que sea más presidencialista porque sus poderes no son propios de un presidencialismo puro, aunque se encuentra más cerca al modelo iberoamericano. De esta forma, la “cohabitación” inauguró un modelo original que toma prestado los rasgos fundamentales del parlamentarismo y presidencialismo, cuya combinación establece unas reglas de juego excepcionales, aunque no del todo novedosas.
6. ¿Qué papel juega el Parlamento en una “cohabitación”?
Hasta el año 1986 el papel del parlamento en la formación y cese de los gobiernos era nulo puesto que esta facultad la ejercía el jefe de estado182. La