El neopresidencialismo. Carlos Hakansson Nieto
en lo que convino al jefe de estado. Su forma de gobierno no tiene unos checks and balances como la Constitución norteamericana. La experiencia de la primera “cohabitación” —1986 a 1988—, cuando por primera vez la mayoría parlamentaria es distinta de la mayoría presidencial183, no ha significado una completa revitalización del Parlamento, pues el Gobierno ha utilizado todas las disposiciones constitucionales que le dan supremacía. Nos referimos por ejemplo a la legislación delegada.
En ese sentido, el artículo 38 de la Constitución establece que “[e]l Gobierno podrá, para la ejecución de su programa, solicitar autorización del Parlamento para adoptar mediante ordenanzas, durante un plazo limitado, medidas normalmente pertenecientes a la esfera de la ley. Estas ordenanzas serán aprobadas en Consejo de Ministros previo dictamen del Consejo de Estado. Entrarán en vigor en el momento de su publicación, pero caducarán si el proyecto de ley de ratificación no se deposita ante el Parlamento antes de la fecha fijada por ley de habilitación. Al expirar el plazo mencionado en el primer párrafo del presente artículo, las ordenanzas ya no podrán ser modificadas sino por una ley en las materias pertenecientes al ámbito legislativo”. De esta manera, la Constitución francesa sigue la dirección emprendida por las constituciones occidentales de la última posguerra. Esto es, formalizando la práctica de las delegaciones legislativas a través de las llamadas ordenanzas, una denominación tomada del vocabulario monárquico, especialmente del período de Restauración184. Es decir, bajo un período de “cohabitación”, el Parlamento francés no legisla más que antes, sino que facilita el trabajo al primer ministro. No obstante, el parlamento también gana algo porque, si el jefe de estado se niega a firmar algunas ordenanzas del gobierno185, obliga al primer ministro a transformarlas en proyectos de ley. De esta manera, aumenta el protagonismo del Legislativo francés186.
7. Las relaciones Ejecutivo-Legislativo
Las relaciones parlamento-gobierno descubrimos más frenos al parlamentarismo. En esta línea, el artículo 24 introduce una disposición que establece que sólo las materias indicadas de manera expresa pueden regularse por las leyes, quedando las cuestiones restantes dentro de las facultades reglamentarias del Gobierno. Con relación a la exigencia de responsabilidad política nos ocuparemos de la moción de censura y la cuestión de confianza.
a) La moción de censura
El Gobierno responde solidariamente ante la Cámara Baja según los procedimientos previstos en la Constitución. Al igual que la IV República, la Cámara Alta se mantiene en una posición de inferioridad con respecto a la Baja, ya que no puede exigir responsabilidad política al Gobierno. El artículo 49 de la Constitución francesa nos dice que “[e]l Primer Ministro podrá, previa deliberación del Consejo de Ministros, comprometer ante la Asamblea Nacional la responsabilidad del Gobierno sobre su programa y eventualmente sobre una declaración de política general. La Asamblea Nacional planteará la responsabilidad del Gobierno mediante la votación de una moción de censura. La moción sólo será admisible si ha sido firmada por la décima parte, como mínimo, de los diputados de la Asamblea Nacional. La votación no podrá efectuarse hasta cuarenta y ocho horas después de presentada la moción. Sólo se computarán los votos favorables a la moción de censura, que únicamente podrá ser aprobada por mayoría de los diputados que compongan la Asamblea. Salvo en el caso previsto en el párrafo siguiente, no podrá ningún diputado ser firmante de más de tres mociones de censura en el transcurso de un mismo periodo ordinario de sesiones ni de más de una en un periodo extraordinario”.
El procedimiento establecido por el texto constitucional para plantear una moción de censura es complejo, como así lo demuestran los siguientes requisitos:
1 La moción de censura debe ser firmada al menos por la décima parte de los representantes de la Cámara Baja.
2 No podrá ser votada hasta cuarenta y ocho horas después de su presentación.
3 La moción de censura sólo podrá adoptarse si vota a su favor la mayoría absoluta de los miembros que componen la Cámara Baja. Los signatarios de una moción de censura que no sea aprobada no podrán suscribir otra durante el mismo período de sesiones.
Dadas las dificultades que trae consigo la censura es lógico que sólo un Gobierno haya sido censurado. El cinco de octubre de 1962 fue la única ocasión en que el artículo 49.2 ha sido aplicado. El Gobierno de Pompidou fue derrotado por 280 votos en una Asamblea Nacional compuesta por 480 diputados. La derrota se produjo a raíz de una escisión en la mayoría gaullista. De Gaulle respondió disolviendo la Asamblea Nacional y en las elecciones siguientes obtuvo mayoría.
b) La cuestión de confianza
Esta institución también está contenida en el artículo 49 y establece que “[e]l Primer Ministro podrá, previa deliberación del Consejo de Ministros, comprometer la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre la votación de un texto. En tal caso, este texto se considerará aprobado, salvo si una moción de censura, presentada dentro de las veinticuatro horas siguientes, es aprobada en las condiciones establecidas en el párrafo anterior. El Primer Ministro estará facultado para pedir al Senado la aprobación de una declaración de política general”.
Esta disposición fue incluida por iniciativa de los antiguos presidentes del Consejo de la IV República que participaron en la elaboración de la Constitución. Este mecanismo persigue la eliminación del llamado “fenómeno de la disociación de mayorías”, frecuente durante la IV República. Cuando el Gobierno ganaba una cuestión de confianza vinculada a un proyecto de ley para llevar a cabo la nueva política, este luego se retiraba al no obtener su aprobación por el Parlamento. En la práctica, este procedimiento se ha utilizado para suplir la ausencia de una aprobación parlamentaria sobre el programa de gobierno187. De esta manera se busca un apoyo mayoritario de la Cámara Baja en un determinado momento e, incluso, es una forma de restablecer la cohesión de una difícil mayoría.
La ausencia de efectividad de la moción de censura y de la cuestión de confianza queda demostrada por la práctica:
1 Como antes mencionábamos, la moción de censura sólo ha prosperado una vez. El 5 de octubre de 1962 el Gobierno de Pompidou fue censurado por 280 votos de una asamblea de 480 diputados. De conformidad con el artículo 50, Pompidou presentó su dimisión a De Gaulle, pero éste no la aceptó y tras mantener a Pompidou como Primer Ministro disolvió la cámara baja. Tras la constitución de la nueva Asamblea Nacional volvió a formar un gobierno casi idéntico al censurado. Quedó establecido que la censura carecía de efectos. Si el Gobierno cuenta con la confianza del Jefe de Estado, y si goza de mayoría parlamentaria, no es necesario el respaldo de la Cámara Baja.
2 La obtención de un voto de confianza masivo por Chaban-Delmas en 1972 no impidió a Pompidou solicitar su dimisión. Así quedó demostrado que por amplio que fuera el apoyo parlamentario del gobierno, el primer ministro no podía durar un día sin la confianza del jefe de estado.
3 Por otra parte, todos los gobiernos constituidos entre 1966 y 1973 evitaron solicitar la confianza de la cámara baja, ya que esta fue opacada en la práctica por el respaldo del jefe de estado.
En resumen, se ha interpretado que el hecho de votar, o no, una cuestión de confianza o de censurar, o no, al gobierno deja las manos libres al jefe de estado, que puede aceptar la dimisión del gobierno, pero no está obligado a disolver la cámara baja. No obstante, tras las elecciones a la Asamblea Nacional del 16 de marzo de 1986, el jefe de estado dejó de tener mayoría en el parlamento y, desde entonces, el primer ministro fue miembro de la oposición en la Asamblea Nacional.
8. El éxito del Semipresidencialismo francés
El éxito de la V República quizá esté relacionado con las atribuciones que la Constitución otorga al Jefe de Estado, ya que son mayores que un parlamentarismo alemán o español, por ejemplo, y porque dichas atribuciones son mejor vistas desde el poder que desde los banquillos de la oposición. Como fue el caso de Francois Mitterrand que, como constituyente, criticó las nuevas atribuciones del jefe de estado en la Constitución de 1958188.
La política de Mitterrand y el nuevo contexto político europeo hicieron