Actores locales, impactos globales: aportes académicos en paradiplomacia. Daniel Villarruel Reynoso
ha crecido ya sea por fenómenos espontáneos surgidos desde los territorios o por fenómenos inducidos, producto de las dinámicas de la cooperación internacional. Además, encuentra un impulso fundamental en los procesos de integración regional, ya que a través de sus diferentes programas se contempla cada vez más la participación de los gobiernos subnacionales.
¿Desde qué perspectivas teóricas
se aborda el estudio de la paradiplomacia?
En el mundo de la pos-Guerra Fría, donde aún persistía la idea de Estado nación omnipotente, la inserción internacional de los gobiernos no centrales planteó la necesidad de revisar los marcos analíticos y formular nuevas aproximaciones a las relaciones internacionales. Ello fue generando una extensa literatura que, en América Latina, es posible sistematizar en cinco grandes perspectivas: a) del actor internacional; b) de la política exterior y los procesos de toma de decisiones; c) del desarrollo territorial; d) de la integración regional; y e) de la gobernanza (Oddone, 2016b). Esta propuesta no pretende ser una lista exhaustiva de los enfoques teóricos sobre paradiplomacia, más bien busca recoger aquellos más frecuentemente utilizados en América Latina.
El análisis del actor parte de un interrogante absolutamente vigente en el estudio de las relaciones internacionales: ¿quién consigue ejercer su influencia en la esfera internacional? (García Segura, 1993). Es decir, retoma la pregunta de cuáles son los actores del sistema internacional, que ha sido una constante en la evolución teórica de la disciplina. Históricamente, el predominio de visiones estatocéntricas focalizadas en el modelo westfaliano ha limitado la naturaleza y orientación de la política internacional, pero con el surgimiento de las perspectivas transnacionalistas en los años setenta y ochenta, comenzó un proceso de reconocimiento de nuevos actores internacionales y de diversificación de sus canales de relacionamiento, lo cual contribuyó con el desarrollo de la paradiplomacia.
Al igual que en la perspectiva del actor internacional, en las concepciones más tradicionales de política exterior y de procesos de toma de decisiones, han predominado los enfoques centrados en el Estado nación y en la división taxativa entre los asuntos internos y externos. Los modelos burocráticos y organizacionales que analizan la política exterior tendieron a fragmentar su unicidad y favorecieron un acercamiento relativamente lento de ciertos estudios teóricos de las unidades subestatales y su influencia sobre la política exterior nacional. Surgieron así enfoques como la diplomacia de dos niveles (Evans, Jacobson y Putnam, 1993; Putnam, 1998), constituida por un nivel en el que se sientan los representantes del Estado frente a frente a negociar en la arena internacional y, por otro, que desarrollan los representantes del Estado en la arena doméstica, sea para su ratificación o para favorecer la credibilidad de la posición negociadora. En este contexto, Duchacek (1970; 1986), y Michelmann y Soldatos (1990) introdujeron el estudio sistemático del vínculo entre federalismo y política exterior.16
En la perspectiva de desarrollo territorial, como se verá más adelante, el territorio recupera una función central en el vínculo sociedad-mercado global, explicando los cambios generados por el Estado en sus múltiples niveles, a través de los procesos de descentralización, y se valoran las capacidades de respuesta desde lo subestatal y sus posibles articulaciones, tanto a nivel nacional como trasnacional, inter-regional e internacional frente a los cambios ocasionados por la globalización.
En el estudio de los procesos de integración regional se ha encontrado un espacio propicio para la consideración de la dinámica de las unidades subestatales. Inspiradas en la experiencia europea, las teorías iniciales de la integración centraron su interés en las motivaciones que animaban a los Estados a transitar un proceso de integración regional, así como las formas y esquemas que éste podía adoptar. El neofuncionalismo permitió ampliar el espectro de análisis al introducir una concepción pluralista de la sociedad, constituida por intereses en competencia que coexisten por medio de arreglos institucionales, dando relativo reconocimiento a las dinámicas de tipo top-down (de arriba hacia abajo) y bottom-up (de abajo hacia arriba) al interior de los procesos de integración regional.
Al reconocer una multiplicidad de intereses, el neofuncionalismo contribuye con el entendimiento de cómo se posicionan los gobiernos subestatales en la dinámica de la integración.17 Visto que la decisión de participar en un proceso de integración regional recae exclusivamente dentro de la potestad del Estado, los gobiernos subestatales concentraron su esfuerzo en la construcción de diferentes formas de influencia, formales e informales, que —en algunos casos— logran sintetizarse en canales institucionales en donde vienen considerados sus intereses y objetivos (Martín López y Oddone, 2010). Los estudios sobre la vinculación entre la política interna y los procesos de toma de decisiones comunitarios (Bulmer, 1993) también contribuyeron con la representación de las fuentes domésticas como grupos de interés, cuerpos legislativos, partidos políticos y gobiernos subestatales; fortaleciendo la atención en el policy-making, a partir de sus actores, niveles de autoridad y resultados. Será en este marco de integración regional que se definirá la gobernanza como un sistema de negociación continua entre gobiernos ubicados en distintos niveles o escalas territoriales (Marks, 1993). La capacidad de gobernanza no estaría basada en un núcleo fuerte y claramente definido de instituciones colocadas en un territorio, sino a través de procesos y actividades políticas que emanan de la integración entre diversos sujetos y a distintos niveles.
El enfoque de la gobernanza ha tendido a reforzar la interpretación de que los Estados ya no tienen el monopolio sobre los temas globales, sino que los comparten con otros actores, creando un sistema relacional más complejo, menos rígido y jerárquico. Este sistema genera oportunidades y tensiones entre los diferentes actores intervinientes, incluidos los gobiernos no centrales. Los que se inscriben dentro de la perspectiva de gobernanza multinivel entienden, por ejemplo, que la Unión Europea es el resultado de la interacción de múltiples actores en distintos niveles: supranacional, nacional y subestatal, que no están necesariamente ordenados jerárquicamente como sucedía en las relaciones intergubernamentales más tradicionales. Las modificaciones, en términos de actores, competencias, escalas, agendas y funciones en el marco de procesos cooperativos, propuestas por la gobernanza, ocupan un lugar central en las reflexiones teóricas vinculadas a la paradiplomacia.
Las comunidades de aprendizaje locales y las consecuentes modificaciones de las capacidades sociales, producto de los sistemas de gobernanza multinivel, están generando el surgimiento de las denominadas nuevas territorialidades, que encuentran su razón de ser en los enfoques funcionalistas que caracterizan a la paradiplomacia. A modo de ejemplo, en la Unión Europea, la cooperación transfronteriza se ha convertido desde la década del noventa en un tema central de la política regional, ya que es sostenida financieramente en forma comunitaria. De hecho, la difusión de las políticas de cooperación transfronteriza ha seguido un camino local-central-local que puede considerarse típico de cualquier política pública (Uitermark, 2005).
El desarrollo territorial como herramienta
de análisis de la paradiplomacia transfronteriza
Las causas, motivos y perspectivas para el análisis de la paradiplomacia coinciden en el lugar de relevancia que el territorio (entendido no como el mero espacio geográfico, sino como la articulación de éste con la interpretación de los actores sociales) tiene para la internacionalización de los gobiernos no centrales. En este apartado se desarrolla y profundiza la perspectiva territorial a partir de la convergencia de diferentes disciplinas, como la economía política internacional, la nueva geografía económica, la economía del desarrollo y los estudios urbanos. Producto del limitado espacio para desarrollar estas disciplinas en el presente capítulo, se priorizaron los estudios económicos por sobre los urbanos y se presta especial atención al análisis de la paradiplomacia transfronteriza.
Con la internacionalización del capital se fracturó la urbanización industrial que había caracterizado al sistema de acumulación capitalista hasta la década del setenta, particularmente evidente en las capitales nacionales y sus áreas metropolitanas. Este proceso de internacionalización y posterior trasnacionalización del capital impactó geográficamente, modificando las escalas nacionales de acumulación, las regulaciones estatales y los procesos urbanos y rurales, a partir del surgimiento