Actores locales, impactos globales: aportes académicos en paradiplomacia. Daniel Villarruel Reynoso
internacionales de una ciudad, municipio o estado dentro de las competencias propias y compartidas; pues, lo que se internacionaliza es el territorio, con sus actores, instituciones, reglas, relaciones económicas, intereses y expectativas bajo la visión estratégica del gobierno local. Adicionalmente hay que reconocer que bajo los parámetros actuales la acción de internacionalización implica preferentemente la construcción de una estrategia consensuada mediante procesos participativos para legitimar y arraigar la acción pública internacional.
El mundo urbano interconectado:
los gobiernos locales y las agendas globales
Las cumbres y los acuerdos internacionales de las últimas décadas son foros emblemáticos de los cambios que han impactado en la naturaleza del escenario internacional, de los actores y las agendas globales que prosperan entre las naciones y otros agentes. Desde principios de los años noventa fue evidente la incapacidad de los Estados nacionales y de los organismos internacionales a los que habían dado forma para gestionar por sí mismos los nuevos tiempos y vislumbrar los retos que plantea el nuevo orden mundial.
En el caso de los gobiernos locales, su paulatina incorporación como agentes del medio internacional se dio en el marco de varias cumbres y dentro de los acuerdos internacionales que derivaron de su celebración. En muchos casos, los asuntos tratados impactaban con las competencias subnacionales, sin embargo no existían mecanismos institucionales para recoger y hacer valer la opinión de los gobiernos no centrales. De formas distintas los gobiernos locales han asumido un papel protagónico especialmente en asuntos que son de su competencia propia o compartida.
Los primeros avances sustanciales en este campo se reflejaron en los convenios sobre cambio climático y sobre diversidad biológica contraídos a partir de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (1992) y luego en la II Conferencia sobre los Asentamientos Humanos de la ONU-Hábitat II en Estambul (1996). En el texto final se reconoce “la necesidad imperiosa de mejorar la calidad de los asentamientos humanos, que tiene profundas repercusiones en la vida cotidiana y el bienestar de nuestros pueblos” (Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, 1996: 1).
Ya para entonces se había evidenciado la necesidad de incluir a los gobiernos locales bajo las nuevas condiciones propiciadas por los procesos de descentralización y la reforma de la gestión pública. Se requería de una plataforma de actores más amplia para alinear conjuntamente la acción hacia los objetivos propuestos a partir del diagnóstico de deterioro del medioambiente y de las condiciones de vida, especialmente en el medio urbano.
En este punto, tomemos en cuenta la tendencia centenaria hacia la concentración de la población en las ciudades, que se presenta como constante y aguda. Se estima que alrededor de tres millones de personas a nivel global se mudan, cada semana, a ciudades. Este ritmo, según cálculos de Naciones Unidas, implica que el 70% de la población mundial radicará en entornos urbanos para 2050 (Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ONU-Hábitat, 2009: 8). Y es en este sentido que va la Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos que llama a “forjar nuevos lazos para una acción solidaria en los planos local, nacional e internacional, a fin de mejorar el entorno en que vivimos” (Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, 1996: 1).
Todavía para el inicio del siglo XXI, la Declaración de Estambul se mantenía como la guía de principios y propósitos hacia la vida sustentable en el planeta bajo una concepción de interacción multinivel. Sin embargo, se requería acelerar y concentrar esfuerzos para identificar la problemática fundamental y enmarcarla en objetivos contenidos en una agenda común para su mejor seguimiento desde las distintas escalas del territorio. De ahí surgen en el año 2000 los ocho propósitos de desarrollo humano contenidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) promovidos por la ONU. La realización material de los ODM y de las políticas de desarrollo que de ellos derivan, mostraron la importancia que tienen para su cumplimiento y arraigo la inclusión de la sociedad civil, la academia, las empresas y los gobiernos municipales e intermedios.
Otro impulso reciente para la participación de los gobiernos subnacionales en problemáticas globales se dio en la conferencia Hábitat III en Quito en 2016. Cabe señalar que este encuentro sobre los asentamientos humanos y la sostenibilidad se celebra cada dos décadas y reúne a representantes de los Estados miembros de la ONU. Sin embargo, al cabo de las transformaciones estructurales experimentadas tanto dentro como fuera de los Estados nacionales, la participación de los gobiernos subnacionales se ha tornado definitiva para la materialización de las agendas y los compromisos contraídos por los gobiernos nacionales.
De esta cumbre surgió la llamada Nueva Agenda Urbana. Para su edificación consensuada se necesitaron varios años de trabajo y debate sectorizados con distintos actores. En este importante evento estuvieron representantes de organismos internacionales, Estados nacionales, organizaciones de la sociedad civil y autoridades de gobiernos estatales, regionales y municipales, por mencionar los principales dentro de una gran diversidad en intereses y procedencias. La Nueva Agenda Urbana fue aprobada en Quito en 2016 y ratificada ese mismo año por la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Uno de los grandes logros de esta agenda global es que se reconoce el vínculo estrecho que existe hoy entre la urbanización y el desarrollo. Estos son quehaceres públicos que se cristalizan en el cerco de las funciones de los ayuntamientos y los gobiernos estatales, a partir de la redistribución de las competencias a lo largo de los procesos de descentralización emprendidos desde las últimas décadas del siglo pasado. Ambos procesos, incluyendo conceptualmente a la democracia como parte del proceso de desarrollo, requieren del impulso de una relación multidireccional con otros agentes que interactúan dentro y fuera del territorio.
En un sentido práctico, la descentralización alcanzó a la política exterior (Cornago, 2010) y los gobiernos intermedios y municipales asumieron el abanico de oportunidades, retos, responsabilidades y compromisos comunes propios de las condiciones que han evolucionado hasta ahora. Sin ser menester, gran parte de las entidades federativas, ciudades, metrópolis y municipios están ahora en posición de valorar el potencial de la internacionalización estratégica. Estos suelen fungir como líderes o facilitadores de la acción internacional desde su entorno de ejercicio político constitucional, encabezando o apoyando los intereses de los actores localizados territorialmente.
Así, en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (2015) los dirigentes mundiales aprobaron el Programa de Desarrollo Sostenible para 2030, que incluye un total de 17 objetivos de desarrollo sostenible para, supuestamente, enfrentar las causas de la pobreza, la desigualdad y la injusticia, así como para hacer frente al cambio climático de cara al año 2030. Los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) son una extensión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que contemplaban ocho metas contra la pobreza y que los líderes mundiales se comprometieron a alcanzar para 2015. Es reconocido prácticamente por todos que no se lograron los resultados esperados, por lo que se deberán de reorientar las acciones para la vida sostenible en el planeta y los gobiernos locales ocuparán un sitio importante en la estrategia.
De hecho, en el marco de estas cumbres se ha reconocido el creciente activismo de los gobiernos locales para contribuir eficazmente en la solución de asuntos de competencia multinivel, pues éstos han mostrado capacidad jurídica y material para localizar en el territorio, mediante el ejercicio público, los acuerdos y compromisos contraídos por los gobiernos nacionales. Esta tarea va desde la alineación de las metas y objetivos en los distintos niveles y sectores en un territorio determinado, hasta la determinación de asociaciones estratégicas, la definición de los medios para su materialización y la construcción de indicadores para el monitoreo de avances y rezagos. Claramente, el medio urbano es el frente para lograr estos cambios y los gobiernos locales juegan un rol fundamental.
En particular, el caso de México es ejemplo de un país inminentemente urbano y con una tendencia vigente hacia la concentración de la población en las ciudades y regiones urbanizadas. En 1980, se calculaba que el 51.8% de la población habitaba medios urbanos. Treinta años más tarde, se reportaba al 62.5% del total de la población radicando en núcleos urbanos (Sobrino, 2012: 1). Según este investigador, las principales características de la urbanización del país en la fase comprendida