Afectaciones a Derechos Ambientales en tiempos de crisis climática y pandemia: algunos estudios de caso, volumen II. Luis Fernando Sánchez Supelano
con las actividades humanas. En este sentido, es necesario indicar que no todas las formas de relacionamiento de las sociedades con su entorno están inevitablemente mediadas por la depredación, el deterioro y el agotamiento de los elementos del ambiente, ni tampoco lo terminan relegando de manera insalvable a la categoría de simple conjunto de recursos naturales que no tiene más remedio que ponerse al servicio de las demandas de materias primas del modo de producción vigente.
De hecho, al menos sobre las actividades que han realizado históricamente la mayoría de comunidades étnicas y campesinas en zonas de páramo, se puede afirmar que se han caracterizado en distintos territorios y temporalidades por diversos usos de los elementos de la Naturaleza — suelos, bosques y diferentes cuerpos de agua— más o menos sostenibles, además de sustentarse en prácticas que propenden por una cultura de conservación de estos ecosistemas por parte de sus propios habitantes y por la permanente denuncia de los daños que lleguen a causar otras personas o empresas.
En este sentido, vale la pena desmentir este falso dilema a partir de la revisión de las sentencias de la Corte Constitucional citadas por el demandante, para luego pasar a la delimitación tanto del deber de conservación de los páramos como de los derechos constitucionales de las comunidades campesinas y étnicas que los habitan. Posteriormente, se esgrimirán las razones para armonizar estas dos dimensiones en el marco del ambientalismo popular, para finalmente resaltar de qué forma las prácticas de gobernanza, participación y cogestión por parte de las comunidades sobre sus territorios pueden llegar a constituir una alternativa adecuada para conseguir los objetivos de la protección del ambiente, es decir, tanto de los ecosistemas como de los habitantes de los páramos.
Línea jurisprudencial sobre la prevalencia de la protección de ecosistemas de importancia ambiental frente a los derechos de sus habitantes tradicionales
Para empezar, se debe aclarar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional no ha establecido una prevalencia en abstracto de la protección del ambiente sobre otros derechos con los que pueda entrar en tensión. Por ejemplo, en la Sentencia T-606 de 2015, que se utiliza para edificar los argumentos de la demanda, la Corte revisa una tutela interpuesta por un pescador a quien le fueron decomisadas sus herramientas de trabajo por parte de la autoridad ambiental al ejercer su actividad de pesca de subsistencia al interior del Parque Nacional Natural Tayrona. En este caso, la Corte únicamente pretende resolver un problema de subsunción: ¿es compatible la pesca de subsistencia con el régimen de prohibiciones y actividades permitidas de los Parques Nacionales Naturales teniendo en cuenta las condiciones de vulnerabilidad de los pescadores y la tradicionalidad de su actividad? (CC, T-606/15).
Al contestar esta pregunta se derivaron unas reglas jurisprudenciales aplicables a las actividades en los Parques Nacionales Naturales que no necesariamente deben extenderse a los ecosistemas de páramo ni constituyen un precedente vinculante frente a la materia de la Ley 1930 de 2018, pues los páramos no fueron mencionados en el fallo ni se analizaron de manera directa por parte de la Corte, aunque sí se establecieron elementos de análisis en lo relacionado con los usos de las comunidades que habitan al interior de ecosistemas de especial importancia ambiental que vale la pena mencionar.
En la sentencia anteriormente mencionada, la Corte realizó un estudio de la zonificación que existe al interior del Parque Tayrona y, de conformidad con un análisis de las pruebas decretadas, encontró que es legítimo que la autoridad limite la actividad económica de la pesca artesanal en el espacio en el que los pescadores desarrollaban la práctica. Sin embargo, nunca afirma que esta prohibición sea absoluta y en cambio reconoce que dichas prohibiciones, que conllevan además el ejercicio de la facultad sancionatoria por parte de la autoridad ambiental, deben adelantarse de manera simultánea con programas que permitan garantizar los derechos de las comunidades afectadas por la medida. Afirma la Corte que
Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que, aunque las autoridades tienen la potestad de restringir las actividades que deterioren o afecten el ambiente, no lo pueden hacer vulnerando los derechos de los grupos que tradicional e históricamente han ejecutado la pesca para obtener su subsistencia y, en tales casos, aunque los procesos sancionatorios ambientales pueden ejercerse para proteger ecosistemas especiales, también la administración debe adelantar simultáneamente programas que permitan garantizar la subsistencia de las personas afectadas por dicha medida (CC, T-606/15).
En este sentido, dentro de las medidas que deben adelantar las autoridades para salvaguardar los derechos de comunidades vulnerables como los pescadores de subsistencia, si bien se contempla la reubicación laboral, la creación de programas de formación en otra actividad y el acceso a créditos blandos, también establece que el catálogo de medidas no es una lista cerrada, pues debe evaluarse la situación específica del sujeto o la comunidad para adoptar las acciones adecuadas, es decir, evaluar con un enfoque diferencial (CC, T-606/15). Por esta razón, es necesario estudiar las particularidades de cada caso para la adopción de medidas tendientes a proteger estos ecosistemas y los derechos de las comunidades que realizan prácticas económicas incluso de forma ancestral, lo que impide afirmar que exista una regla de prevalencia absoluta de la protección ecosistémica sobre los derechos de quienes habitan los ecosistemas protegidos.
De acuerdo con lo anterior, esta metodología de verificación de las condiciones de los ecosistemas para armonizar las medidas de protección ambiental y de protección de derechos de las comunidades adoptada por la Sentencia T-606 de 2015 también corresponde con las recomendaciones del Instituto von Humboldt para la delimitación de los complejos de páramo (2016) y con la Resolución 886 de 2018 del Ministerio del Ambiente en la que se dan directrices para la zonificación, el régimen de usos y la reconversión y sustitución dentro de los páramos delimitados. Estos instrumentos apuntan a la construcción colectiva de acuerdos con los habitantes de los páramos usando esquemas de gobernanza, participación y diálogo de saberes, sin excluir las actividades agropecuarias de bajo impacto del abanico de medidas disponibles para armonizar tales dimensiones.
Por su parte, en la Sentencia C-035 de 2016 las normas demandadas estaban referidas a las actividades de minería e hidrocarburos en zonas de páramo y, en este caso, se acusó de inconstitucional el parágrafo 1.° del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, que permitía la continuación de dichas actividades en estas áreas constitucionalmente protegidas siempre que tuvieran contrato de concesión y licencia ambiental antes de la prohibición en los años 2010 y 2016, respectivamente. Ahora bien, en el análisis que realiza la Corte identifica la agricultura como una actividad que tiene un impacto al interior de los páramos, pero no hace un análisis de dicha afectación, pues la sentencia se concentra en examinar las actividades demandadas de minería e hidrocarburos, cuya permisión considera inexequible, y en establecer criterios para la delimitación de las zonas de páramo (CC, T-606/15). Por lo tanto, decir que esta sentencia implica una prohibición absoluta de actividades agrícolas también sería una extensión indebida del precedente.
Finalmente, en la Sentencia T-361 de 2017, la Corte revisa una tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por la vulneración de diversos derechos reclamados por las comunidades —los derechos al debido proceso, participación, igualdad, petición, información, salud, consumo de agua potable y vida digna, por conexidad con el derecho al ambiente sano y al derecho de participación en asuntos ambientales—, debido a las omisiones evidenciadas en el proceso de delimitación del páramo de Santurbán, procedimiento que concluyó con la expedición de la Resolución 2090 de 2014. Al igual que en la providencia anterior, se reconoce que existe un impacto de las actividades agropecuarias en el ecosistema paramuno, pero no se diferencia dicho impacto entre agricultura de alto y bajo impacto. Por otra parte, la sentencia reitera la importancia de la participación de las comunidades afectadas para establecer medidas de reconversión de actividades que se vayan a realizar en su interior.
En este sentido, también vale la pena resaltar que en esta última sentencia la Corte manifiesta que el nuevo acto administrativo de delimitación del páramo deberá ser expedido garantizando la participación ciudadana, previa convocatoria amplia de los sectores sociales afectados por la medida, entre ellos, las personas que realizan actividades agrícolas; permitiendo el acceso a la información necesaria; teniendo en cuenta las diferentes intervenciones y realizando una concertación con los participantes.